[Archives] Projet de loi portant amnistie

Publié le 09 juillet 2002

Allocution de Dominique PERBEN à l'occasion de la discussion générale du projet de loi à l'Assemblée nationale

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Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs les Députés,

Ce projet de loi est le premier texte que le Gouvernement présente au Parlement dans le cadre de cette session extraordinaire.

L'amnistie, vous le savez, est le fruit d'une très longue tradition. Elle est née à Athènes au Vème Siècle, lorsque les citoyens réunis en Assemblée décidèrent de se réconcilier entre eux et avec le passé en adoptant la toute première loi d'amnistie de l'Histoire.

Cette clémence collective, qui effaçait la répression et les poursuites, avait moins pour objet l'oubli des faits eux-mêmes que l'oubli de la discorde pour créer la concorde.

La pratique de l'amnistie s'est ensuite étiolée, même si la République Romaine connut des amnisties célèbres. L'une d'elles, selon Plutarque, fut décrétée par le Sénat, sur la proposition de Cicéron, en faveur des meurtriers de César.

Le Moyen Age fut le moment du pardon accordé par les seigneurs puis par les rois, pardon individuel ou rémission collective qui s'apparentait à l'amnistie, conformément à l'adage selon lequel toute justice émanait du roi. C'est la Révolution qui fit renaître l'amnistie, laquelle fut même la seule procédure de clémence jusqu'à ce que Bonaparte réintroduise la grâce dans le droit français, sans supprimer pour autant l'amnistie.

Après la Révolution, toutes les Républiques firent de l'amnistie une prérogative du pouvoir législatif. La Constitution de 1958 perpétue cette tradition républicaine dans son article 34. Car, au-delà de sa portée symbolique et historique, l'amnistie est bien une tradition de la République, de cette République qui a dû au fur et à mesure qu'elle s'est établie dans les institutions et dans les esprits, cicatriser les plaies de l'histoire, après la Commune, après l'affaire Dreyfus, aux lendemains des guerres ou des évènements violents qui déchirèrent la Nation.

Dès les débuts de la IIIème République, l'amnistie illustre aussi la fraternité républicaine inscrite sur les frontons des lieux publics.

C'est en effet une loi républicaine, de générosité et de tolérance, qui vient régulièrement, et en particulier après chaque élection présidentielle, affirmer, par l'effacement de certaines infractions, la valeur de la réconciliation et de la cohésion nationales.

Au fil des années, le champ de l'amnistie varie donc en fonction des exigences fondamentales de la République. S'il s'agit de " panser ses blessures " selon l'expression du Général de Gaulle, il s'agit aussi, dans une France aujourd'hui réconciliée avec elle-même, d'affirmer des valeurs : valeurs de générosité, de tolérance et de solidarité ; valeurs du civisme, de la responsabilité, de la sécurité.

C'est l'ensemble de ces valeurs humanistes qui fondent " la France du respect " que Jacques Chirac a incarnées dans l'élection présidentielle et qui sont portées aujourd'hui par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin issu des élections législatives.

Ces principes fondamentaux forment le socle de ce projet de loi d'amnistie. C'est le premier projet d'un gouvernement qui - comme l'a affirmé le Premier ministre dans la déclaration de politique générale que vous avez approuvée la semaine dernière - fait du rétablissement de l'autorité de l'Etat et d'une justice plus sereine, plus efficace et plus humaine, une priorité essentielle de son action.

Ce projet amnistie certaines infractions commises avant le 17 mai 2002, date du début du nouveau mandat confié par le peuple au Président de la République.

Sur le fond, ce texte reprend dans ses grandes lignes les principes de la loi d'amnistie du 3 août 1995 qui était, je le rappelle, beaucoup plus restrictive que les lois précédentes du 4 août 1981 et du 20 juillet 1988.

Toutefois, pour tenir compte de l'évolution de notre société et de la priorité accordée par le gouvernement à la lutte contre les différentes formes d'insécurité, nous avons voulu dans ce texte mieux concilier le geste de pardon, inspiration même de l'amnistie, avec les nécessités de la répression.

Aussi ce texte se caractérise-t-il principalement par un nombre des infractions expressément exclues des amnisties en nette augmentation.

Sur la forme, ce texte est légèrement modifié pour plus de clarté par rapport à la structure des précédentes lois d'amnistie.

Le projet de loi se divise en six chapitres. Le premier, qui comprend les articles premier à huit, porte sur l'amnistie de droit. Sous ce vocable d'amnistie de droit nous avons regroupé deux formes traditionnelles d'amnistie. D'une part, l'amnistie réelle consiste à amnistier les infractions en raison de leur nature ou des circonstances dans lesquelles elles ont été commises. D'autre part, l'amnistie en raison de la peine, dite au quantum, consiste à amnistier les infractions ayant donné lieu à une condamnation inférieure ou égale à un maximum fixé par le législateur.

S'agissant de la première catégorie : sont notamment amnistiés les contraventions de police, les délits punis uniquement d'une peine d'amende, les délits de presse, les délits militaires (article 2) ainsi que les délits commis au cours de conflits sociaux ou professionnels (article 3).

Il reviendra au ministère public de constater l'amnistie de plein droit des condamnations intervenues après ces évènements.

Je précise que le quatrièmement de l'article 3 amnistie également les délits commis en relation avec des élections de toute nature, à l'exception naturellement, comme j'ai déjà eu l'occasion de le préciser maintes fois, de tout délit commis en relation avec le financement direct ou indirect de campagnes électorales ou de partis politiques.

S'agissant de l'amnistie en raison de la nature ou du quantum de la peine prononcée, le projet de loi prévoit, conformément à la tradition, l'amnistie des délits ayant donné lieu à une simple peine d'amende ou de jour amende, sous réserve du paiement de celle-ci lorsqu'elle est supérieure à 750 €.

Pour les condamnations à une peine d'emprisonnement sans sursis, ou accompagnées d'un sursis avec mise à l'épreuve, le quantum de la loi du 3 août 1995 est repris : cette peine ne doit pas excéder trois mois.

Les condamnations à une peine d'emprisonnement avec sursis, assortie de l'obligation d'effectuer un travail d'intérêt général, sont aussi amnistiées lorsque le travail a été effectué et le sursis n'a pas été révoqué, si elles sont inférieures ou égales à six mois.

Ce régime est plus sévère que celui de la loi de 1995.
En effet, le seuil au dessus duquel les condamnations à une peine d'emprisonnement avec sursis simple ne sont pas amnistiées a été abaissé par rapport à la loi de 1995 : il passe en effet de neuf mois à six mois.

Lorsque les peines amnistiables sont prononcées en même temps qu'une peine d'amende ou de jour amende, l'amnistie n'est acquise qu'après paiement de l'amende si celle-ci est supérieure à 750 €.

Le deuxième chapitre concerne cette mesure hybride, mais également traditionnelle, dite de " la grâce amnistiante ".

Cette mesure cumule en effet les caractéristiques de la grâce et de l'amnistie en ce qu'elle permet, à la différence de l'amnistie de plein droit, une individualisation de la mesure d'oubli ; en ce qu'elle efface, tout comme l'amnistie, la condamnation pour des faits délictueux.

Cet article permet donc au Président de la République d'accorder l'amnistie des infractions n'entrant pas dans le champ d'application de l'amnistie de droit : d'une part, aux personnes âgées de moins de 21 ans au moment des faits. Et, d'autre part, à des personnes ayant servi, de manière déterminante, l'intérêt général. Il s'agit en premier lieu des anciens combattants.

Je sais que votre commission s'est étonnée de ce que même les anciens combattants de la première guerre mondiale y soient inclus. Certes, les centenaires ont peu de chances, si j'ose dire, d'être concernés par l'amnistie. Mais les en exclure a priori pourrait être mal compris, ou interprété.

Il s'agit en deuxième lieu des résistants et des déportés. Il s'agit enfin des personnes qui se sont distinguées de manière exceptionnelle dans les domaines humanitaire, culturel, scientifique ou économique. Par rapport à la loi d'août 1995, cette possibilité a été étendue aux personnes qui se sont distinguées de manière exceptionnelle dans le domaine sportif.

Cette faculté concerne les infractions non exclues de l'amnistie par l'article 13 du projet et elle n'est accordée que si les personnes concernées n'ont pas été condamnées avant cette infraction à l'emprisonnement ou à une peine plus grave pour crime ou délit de droit commun.

J'ajoute que le bénéfice d'une telle mesure, par nature exceptionnelle, est subordonnée à la présentation d'une demande dans le délai d'un an à compter de la publication de la loi ou de la condamnation définitive.

Le troisième chapitre concerne l'amnistie des sanctions disciplinaires ou professionnelles. Les fautes disciplinaires ou professionnelles, commises avant le 17 mai 2002, sont amnistiées de plein droit, sous réserve des exclusions prévues à l'article 13.

Les fautes disciplinaires constituant des manquements à l'honneur, à la probité ou aux bonnes mœurs ne peuvent être amnistiées que par une mesure individuelle du Président de la République.

Comme je l'ai indiqué, ce projet tient compte des priorités du Gouvernement en matière de lutte contre l'insécurité. Il est donc cohérent avec la politique pénale que nous entendons mener.
C'est pourquoi les exclusions au bénéfice de l'amnistie, qui font l'objet du chapitre IV du projet, sont, je dois le dire, beaucoup plus nombreuses que lors des lois précédentes.

Toutes les exclusions prévues en 1995 ont été reprises, certaines ayant même été étendues, et de nouvelles exclusions ont été prévues.

L'article 13, article unique de ce chapitre, dresse la liste précise de toutes ces exclusions. C'est pourquoi il ne comporte pas moins de 41 alinéas. Vous comprendrez que je vous fasse grâce -si j'ose dire- de leur énumération détaillée.

On peut les regrouper en deux parties, comme vous l'avez bien vu Monsieur le rapporteur, dans votre rapport écrit. D'une part, les exclusions qui concernent des infractions anciennes, dont nous avons augmenté le nombre. D'autre part, de nouvelles infractions sont exclues de l'amnistie.

Dans la première catégorie, on trouve, outre les actes de terrorisme, les discriminations, les faits de corruption, la fraude et la corruption électorales, le trafic de stupéfiants, le trafic de main d'œuvre, les atteintes à l'environnement. Sont également exclus, les délits d'outrage, de rébellion, de violence, d'injures ou de diffamation commises sur les personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public, comme les policiers, les gendarmes ou les agents des services ferroviaires ou des réseaux de transports publics.

Ce sont là des exclusions traditionnelles. Mais le champ en a été élargi. Par exemple, sont exclus pour la première fois l'association de malfaiteurs et le proxénétisme, ainsi que les infractions en matière de fausse monnaie et les infractions relatives à la réglementation sur les armes.

Parmi les nouvelles infractions exclues de l'amnistie, figurent le harcèlement sexuel et le harcèlement moral, les infractions sexuelles commises contre des mineurs, ou encore l'abus frauduleux de l'état d'ignorance ou de faiblesse d'une personne.

J'ajoute que le délit de recours à la prostitution de mineur, créé par la loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale, figure logiquement pour la première fois dans la liste des exclusions.

Votre Commission a proposé un certain nombre d'amendements de précision rédactionnelle. Je tiens d'emblée à vous dire que j'y suis favorable.

Votre Commission a également tenu à étendre ce champ déjà large d'exclusions en ajoutant, notamment, à la liste des infractions le délit de blanchiment créé par la loi du 13 mai 1996 et celui d'enlèvement international d'enfants pour lequel les peines ont été récemment alourdies par le législateur. J'y suis, je tiens également à vous le dire, tout à fait favorable.

S'agissant des infractions routières, nous partageons tous le sentiment de l'urgence et de la nécessité de lutter avec sévérité contre l'insécurité routière. A cet égard, le champ des exclusions n'a cessé de s'élargir. La loi de 1981 limitait l'exclusion à la conduite en état d'ivresse et aux délits de fuite liés à des blessures involontaires. La loi de 1995 avait exclu, outre ces infractions, tous les délits au code de la route, ainsi que les contraventions entraînant le retrait de plus de trois points du permis de conduire.

L'article 13 du projet exclut tous les délits et la plupart des contraventions du code de la route. Toutefois, conformément aux engagements du Président Jacques Chirac pendant la campagne présidentielle, mais aussi dois-je le rappeler, aux promesses d'autres candidats à cette élection, les contraventions de stationnement payant, de stationnement abusif et de stationnement gênant, sont amnistiées, sauf lorsqu'il s'agit de stationnement sur des emplacements réservés aux véhicules de service public ou réservés aux personnes handicapées. Ces comportements traduisent en effet un incivisme caractérisé.

Le défaut de port de la ceinture de sécurité, ou la conduite avec un téléphone portable, contraventions de deuxième classe relatives à la conduite d'un véhicule sont, en tant que tels, exclus de l'amnistie.

Des propositions d'exclusion supplémentaires ont été faites par certains membres de la Commission. Nous y reviendrons lors de la discussion des articles.

Enfin, je souligne que le projet du gouvernement exclut pour la première fois du bénéfice de l'amnistie les délits et les contraventions commis en état de récidive légale, hypothèse qui révèle une particulière dangerosité de l'auteur des faits, puisque celui-ci a commis une infraction après avoir déjà été condamné pour des faits similaires. Cet alinéa 40 de l'article 13 ,touchera notamment les petites infractions commises à répétition par les entreprises.

Le chapitre V rappelle les effets traditionnels des lois d'amnistie en renvoyant aux articles pertinents du code pénal et du code de procédure pénale.

L'amnistie, je le rappelle, efface la condamnation et éteint l'action publique. C'est l'effet extinctif de l'amnistie qui entraîne donc l'effacement de la condamnation, la remise de toutes les peines, le rétablissement du condamné dans le bénéfice d'un sursis entièrement prononcé qui était révoqué par la condamnation amnistiée ainsi que l'absence d'effets préjudiciables aux droits des tiers.

Comme dans la loi d'amnistie du 3 août 1995, le projet précise que l'amnistie n'entraîne pas la restitution ou le rétablissement des autorisations administratives annulées ou retirées.

Certaines mesures ne peuvent être effacées par l'amnistie.
Il s'agit par exemple de la faillite personnelle, de l'interdiction du territoire français, de l'interdiction de séjour, de l'interdiction des droits civiques.
Tel est l'objet de l'article 15.

Les articles 16 à 18 posent d'autres limites traditionnelles aux effets de l'amnistie, comme l'absence d'effet sur les décisions de retrait de l'autorité parentale, l'absence de réintégration de droit dans les grades ou emplois, le non-rétablissement des distinctions honorifiques.

Le projet précise, au dernier alinéa de l'article 16, que les informations relatives aux faits amnistiés sont maintenues dans les fichiers de police judiciaire. En effet, si l'amnistie efface les condamnations, elle n'interdit pas de rappeler les faits eux-mêmes. Il était par ailleurs indispensable de prévoir explicitement ce principe pour garantir l'efficacité des fichiers de police judiciaire, qui serait grandement affaiblie si leur contenu était pour partie effacé tous les cinq ans.

Le titre VI, enfin, est relatif à l'application de la loi dans les territoires, les collectivités territoriales et les départements d'outre-mer.

J'en arrive au dernier article du texte, l'article 22, qui a pu susciter, chez certains d'entre vous, un peu de perplexité. Le dispositif de sécurité juridique qu'il introduit est indispensable pour assurer la continuité du service public des transports de personnes en Martinique, en Guadeloupe et en Guyane.

Il fallait en effet répondre, dans l'urgence, au problème des concessions d'exploitation de lignes de transports publics routiers dans ces départements français d'Amérique, chers à mon coeur. Sans revenir sur tous les épisodes d'une longue histoire, qu'il me suffise de préciser que les conventions passées entre les transporteurs et les collectivités locales ignorent, pour la plupart, les règles de la " loi Sapin " du 29 janvier 1993.

La prorogation, depuis le 13 juin 2002 - date d'expiration de la prorogation précédente - et jusqu'au 1er janvier 2006 de ces concessions, permettra d'une part, de combler un vide juridique ; et d'autre part, de nouer une négociation constructive entre toutes les parties concernées, pour concilier le respect de la légalité, les préoccupations des exploitants et les intérêts des usagers. Il n'y a donc dans cette disposition, vous l'aurez compris, rien qui ne soit fondamentalement contraire à l'esprit d'une loi d'amnistie.

Telles sont, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Députés, les principales dispositions de ce texte. Je le rappelle, l'amnistie est une prérogative du pouvoir législatif. Il appartient sans doute aux législateurs que vous êtes de réfléchir à l'avenir d'une mesure qui jette périodiquement le voile de l'oubli sur certaines infractions, dans une société où la mémoire tient une place parfois paradoxale.

Nous vivons volontiers en effet un temps de commémoration, voire de repentance. Les Français ont marqué l'importance qu'ils attachent au rétablissement de l'autorité de l'Etat et aux valeurs de la République. Une amnistie équilibrée et mesurée, conforme aux valeurs de tolérance et d'humanisme qui sont les nôtres, mais relativement restreinte dans ses effets, me paraît tout à fait adaptée à l'évolution contemporaine de notre société.

Je vous remercie.