[Archives] Prévention de la récidive et à l’individualisation des peines

Christiane Taubira, Garde des sceaux, ministre de la Justice – Mesdames, Messieurs merci. Merci d’être là. Je propose à celles et ceux qui sont debout de prendre place. C’est une des règles d’hospitalité de la maison. Nous avons prévu assez de chaises pour que vous soyez confortablement installés pour m’écouter.

Merci d’être là. Pardon pour ces quelques minutes d’attente, mais vous savez qu’on ne peut jamais préjuger de la fin d’un Conseil des ministres. Je vous remercie en tout cas d’avoir accepté d’être, de venir jusqu’à moi ce matin, donc de répondre à cette invitation pour vous présenter ce projet de loi de prévention de la récidive et d’individualisation de la peine. Je vais faire semblant de passer rapidement sur le constat, mais j’espère bien avoir l’opportunité d’y revenir à l’occasion de vos questions. Sur le constat à partir duquel nous sommes partis pour comprendre qu’il était indispensable de construire une politique pénale cohérente, efficace, ainsi qu’une politique carcérale qui soit à nouveau connectée à la politique pénale puisque ce qui s’est passé ces dernières années a été une profusion législative, donc de lois pénales, sans cohérence avec une loi finale pénitentiaire, et qui a donné pour principaux résultats de ne pas combattre la récidive qui n’a cessé d’augmenter avant les peines plancher, qui étaient censées les contenir, et encore après l’adoption des peines plancher. Une politique d’exécution des peines confuse, des retards organisés par la loi pour l’exécution des peines. Voilà le résultat des politiques pénales de ces dernières années.

Sans aucun esprit polémique, nous avons pris nos responsabilités en termes de politiques publiques et de bases, de normes législatives à mettre en place. Et bien entendu, il apparaît très clairement que nous serons obligés de répondre, et nous le ferons avec des chiffres, aux polémiques qui accompagnent depuis plusieurs mois la mise en place de cette réforme.

Je vais rappeler en quelques mots la méthode qui a été adoptée parce qu’elle est sans précédent. Une conférence de consensus a été installée l’année dernière, en septembre 2012. Elle a travaillé durant cinq mois, dans un premier temps pour élaborer un diagnostic partagé par des personnalités de parcours différents, de sensibilités différentes, d’expériences différentes, qui composaient le comité d’organisation présidé par Nicole Maestracci. Un comité d’organisation totalement indépendant qui a travaillé, qui a traité 700 contributions et qui a soumis au jury d’organisation qu’il a composé lui-même et qui est devenu indépendant dans son fonctionnement, lui a soumis les résultats de ces travaux dans cette première phase. Le jury de consensus a travaillé lui aussi durant deux mois. Puis il a tenu deux séances d’auditions publiques au cours desquelles les experts ont été interrogés, invités à présenter des exposés, interrogés par l’assistance. 2 300 personnes ont assisté à ces séances publiques.

Puis le jury de consensus a retenu une douzaine de préconisations. Lui aussi était composé de personnalités de sensibilités politiques partisanes diverses, de profils différents, de trajectoires différentes, d’expériences différentes. Il y avait aussi bien au sein du comité d’organisation que dans le jury de consensus des magistrats, des représentants de professions pénitentiaires, milieu fermé, milieu ouvert, des élus, des élus locaux, des représentants d’associations de victimes, des chercheurs, universitaires français, européens, étrangers, des représentants des forces de sécurité, notamment un colonel de gendarmerie et un commissaire divisionnaire.

Le jury de consensus a choisi de ne présenter au gouvernement que les douze préconisations qui avaient fait l’objet d’un vote à l’unanimité et il a écarté les autres préconisations. Sur la base de ces travaux, j’ai moi-même ouvert donc un cycle de consultations et entendu tous les syndicats de la justice, de tous les métiers de la justice (judiciaire, pénitentiaire, milieu fermé, milieu ouvert), tous les syndicats de police, le Conseil national d’aide aux victimes qui n’avait pas été réuni depuis 2010 et que j’ai réuni donc en mars 2013 pour le consulter sur ce projet de loi avant même l’écriture du projet de loi, que j’ai réuni à nouveau en septembre 2013 pour le consulter sur le projet de loi après arbitrage, et j’ai décidé d’ailleurs de le réunir deux fois par année. Nous avons également consulté des parlementaires ainsi que des élus locaux.

Le texte a poursuivi son chemin. Aujourd’hui donc il est revenu du Conseil d’État. Il a été présenté ce matin au Conseil des ministres. Il contient cinq grandes séries de mesures. Les premières concernent l’individualisation de la peine, preuve ayant été faite en France, en Europe et ailleurs qu’une peine individualisée, aussi bien dans son prononcé que dans son exécution, présente beaucoup plus de garanties d’efficacité, et donc beaucoup moins de risques de récidive.

La deuxième série de grandes mesures concerne la contrainte pénale que nous créons, qui est une peine restrictive de liberté qui s’exécute en milieu ouvert, qui est immédiatement exécutoire, le conseiller d’insertion et de probation prenant en charge la personne dès sa sortie de l’audience. Cette contrainte pénale peut être prononcée pour une durée qui peut aller de six mois à cinq ans. Elle concerne des délits pour lesquels la peine encourue est inférieure ou égale à cinq ans. Elle permettra de, dans un premier temps, à l’audience, que la juridiction prononce des mesures d’ordre public ou des mesures de réparation envers la victime, et un temps d’évaluation préalable est obligatoire pour qu’une meilleure connaissance de la personnalité de la victime, de sa situation sociale, familiale ou personnelle, oui de sa personnalité je l’ai dit, soit pris en considération de façon à ce qu’avec le niveau de gravité de l’acte commis, le juge puisse prononcer la combinaison d’interdictions et d’obligations qui sera la plus efficace pour accompagner la sortie de délinquance de cette personne.

La troisième série de mesures consiste à élargir les prérogatives de la police et de la gendarmerie dans le contrôle du respect des interdictions et des obligations qui ont été prononcées. La police et la gendarmerie seront informées parce que cette information sera introduite dans le fichier des personnes recherchées. Elles auront la possibilité de procéder à des retenues ou à des visites domiciliaires sous contrôle de l’autorité judiciaire. Et vous savez probablement, parce que je l’ai déjà annoncé publiquement, que nous avons commencé à procéder à l’interconnexion de nos applicatifs informatiques avec la police et la gendarmerie. Nous avons terminé avec la gendarmerie en juin 2013 parce que, comme la gendarmerie avait les mêmes bases que celles de la Justice, l’interconnexion a pris six à huit mois à peu près. Avec la police, nous aurons terminé d’ici à décembre 2014, les bases étant assez sensiblement différentes.

La quatrième série de mesures vise à lutter contre les sorties sèches parce que nous savons que les sorties sèches sont des facteurs d’aggravation de la récidive. Actuellement, le taux de sorties sèches est de 80 % en moyenne. Il est de 98 % pour les courtes peines, c’est-à-dire ce court temps passé en maison d’arrêt qui ne permet pas à un conseiller d’insertion et de probation de prendre en charge le détenu, et donc de préparer sa sortie. Nous savons que les sorties sèches sont à bannir autant que possible, en tout cas à réduire de façon drastique, et nous mettons en place un mécanisme d’un rendez-vous judiciaire obligatoire aux deux tiers de l’exécution de la peine. Ce rendez-vous judiciaire obligatoire sera évidemment préparé en amont de façon à ce qu’à la date, les éléments aient été collectés par le conseiller d’insertion et de probation qui pourra les présenter au juge d’application des peines, et la commission d’application des peines pourra prononcer une décision de libération sous contrainte sous des formes qu’il déterminera, ou pourra prononcer également le maintien en détention.

Ensuite ce texte de loi abaisse le taux d’aménagement des peines. Ce taux d’aménagement était de deux ans selon la loi pénitentiaire de 2009. Il est abaissé à un an pour les non-récidivistes et à six mois pour les récidivistes.

Évidemment, ces dispositions normatives, qui mobilisent les moyens de l’État, bien sûr, les moyens et services déconcentrés de l’État, c’est explicitement indiqué dans le texte de loi ; les associations qui… Dans les moyens de l’État, évidemment il y a les conseillers d’insertion et de probation, d’abord. Et les associations qui ont acquis du professionnalisme aussi bien dans le pré-sententiel qu’après dans le post-sententiel. Mais davantage d’ailleurs dans le pré-sententiel, c’est-à-dire avant et pendant le procès. Tous ces moyens sont mobilisés.

Nous faisons un travail interministériel depuis un peu plus d’un an, un travail interministériel qui a déjà donné des fruits puisque nous avons fait, pu inclure dans le public du plan national de lutte contre l’exclusion et contre la pauvreté les publics placés sous main de justice, ce qui permet aux personnes placées sous main de justice d’accéder, par exemple, aux hébergements d’urgence. Vous savez que le gouvernement s’est engagé à ouvrir 5 000 places supplémentaires. Mais nous avons des partenariats avec plusieurs ministères, en plus de cette transversalité. Nous en avons avec le ministère de la Santé. Nous avons déjà des permanences d’addictologie installées dans nos établissements pénitentiaires. Nous avons avec le ministère de la Santé deux autres programmes qui concernent notamment la suspension de peine pour raison médicale, mais également une politique de prévention des risques. Nous avons un programme avec, plusieurs programmes d’ailleurs, avec le ministère du Travail et de l’Emploi puisque nous aurons des expérimentations sur les emplois d’avenir pour les personnes, pour d’anciens détenus. Nous aurons également une expérimentation dans plusieurs départements, donc c’est un programme avec le ministère du Travail et de l’Emploi, mais aussi avec des conseils généraux, donc des collectivités, pour une… pour l’application de l’insertion par l’économique pour ces personnes qui sortent de nos établissements pénitentiaires.

Il faut savoir que très souvent, la réalité aujourd’hui, c’est que c’est au jour de la sortie – c’est la réalité justement des sorties sèches – c’est au jour de la sortie que très souvent des associations appellent divers services pour trouver une solution d’hébergement, et puis éventuellement des programmes en matière de formation professionnelle ou/et un accompagnement pour la recherche d’emploi.

Nous mettons donc des référents justice dans toute une série de services de droit commun et nous facilitons l’entrée des services de droit commun dans nos établissements pénitentiaires. Autrement dit, non seulement il faut réduire les sorties sèches qui sont pourvoyeuses de risque de récidive, mais il faut aussi apporter des solutions aux besoins des personnes qui sortent de détention, des solutions qui leur permettent de s’insérer ou de se réinsérer dans la société.

En termes de, en plus donc de ces normes législatives, il y a une série de politiques publiques qui sont déjà engagées : cette politique interministérielle que je viens d’évoquer ; une politique en faveur des victimes qui est résolue, pour laquelle nous ne faisons pas tapage parce que contrairement à l’ancien gouvernement, nous n’instrumentalisons pas les victimes. Nous les respectons et nous leur montrons constamment ce respect à leur égard. L’ancien gouvernement parlait de victimes à longueur de temps, mais les trois dernières années il n’avait cessé de baisser le budget d’aide aux victimes. Le Conseil national d’aide aux victimes n’avait pas été réuni depuis 2010 alors que l’ancien gouvernement ne parlait que des victimes. Ce Conseil national d’aide aux victimes, non seulement je le réunis formellement, je le consulte, mais nous sommes en train de le moderniser, c’est-à-dire de réfléchir ensemble sur sa composition et donc sur l’entrée d’autres entités au sein du Conseil national d’aide aux victimes, et sur la participation du CNAV à la gouvernance de, à la conception de la gouvernance de l’aide aux victimes.

L’ancien gouvernement avait mis trois ans pour ouvrir cinquante bureaux d’aide aux victimes, nous avons décidé d’en ouvrir cent sur l’année 2013. C’est un choix budgétaire également. Nous sommes sur le point d’atteindre le centième, donc le numéro 100 de bureau d’aide aux victimes puisque j’ai pris l’engagement d’ouvrir un bureau d’aide aux victimes dans chacun de nos tribunaux de grande instance. En 2014, il nous restera donc onze TGI et nous le ferons dès le premier trimestre 2014. Ce sont des options qui sont inscrites également dans le budget 2014.

Concernant les victimes toujours, avec le souci de pérenniser les financements de l’aide aux victimes, j’ai demandé au Premier ministre de missionner une parlementaire. Ce fut Madame Nieson qui m’a remis son rapport le 24 juillet. Les propositions contenues dans ce rapport qui contient plusieurs pistes pour pérenniser l’aide aux victimes sont encore à l’expertise au ministère de l’Économie et des Finances puisque je veux m’assurer à la fois de leur effectivité, de leur solidité.

Enfin, l’Union européenne a adopté une directive en septembre 2012 sur les droits à la protection et le suivi individualisé des victimes. C’est une directive que la France peut transposer jusqu’à novembre 2015. J’ai décidé, avant même la transposition de cette directive, de mettre en expérimentation dans une dizaine de tribunaux de grande instance les préconisations de cette directive européenne, c’est-à-dire de mettre en œuvre et de voir ce que ça donne, ce que ça représente et comment on peut l’affiner. L’accompagnement individualisé des victimes, la protection des victimes et l’ajustement des besoins, de leurs besoins par rapport à ce qu’elles sont, à ce qu’elles ont subi, à la façon dont elles réagissent au préjudice qu’elles ont subi. Donc cette expérimentation sera lancée dès début 2014.

Par ailleurs, il est important d’actualiser le fonctionnement du ministère public, c’est-à-dire les parquets, compte tenu du fait que les diverses lois de ces dernières années ont mis quelques désordres dans le fonctionnement des parquets : sur leur périmètre d’intervention, sur leurs missions, sur leur organisation. Donc j’ai installé une commission présidée par le président, par le procureur général honoraire de la Cour de cassation, Jean-Louis Nadal. C’est une commission qui travaille ardemment, qui me remettra son rapport fin novembre avec des préconisations pour cette actualisation du ministère public et des méthodes de travail.

J’organiserai en janvier, la date en est déjà fixée, le 10 et le 11 janvier, mais je ne vous en dirai pas davantage parce que nous créerons une circonstance pour vous en parler plus précisément, un événement public qui permettra de rendre compte des groupes de travail de cette commission que je viens de citer, des groupes de travail que j’ai installés depuis le mois de février 2013 pour réfléchir au magistrat du XXI^e siècle, à ses missions, à son rôle, à son organisation avec ses équipes autour de lui ; réfléchir à la juridiction du XXI^e siècle, donc y compris d’ailleurs aussi aux cours d’appel et à leurs relations avec les entités administratives. J’ai reçu déjà le rapport de l’Institut des hautes études pour la justice que j’avais chargé de réfléchir également à ces questions. Et les deux groupes de travail me remettront leur rapport également en novembre.

Donc en janvier, nous serons en mesure de faire connaître le contenu de ces quatre rapports, de mobiliser les personnels de justice, les juridictions, les personnels pénitentiaires, et de travailler aux réformes judiciaires et à la réforme pénale sur la base des travaux et des réflexions qui m'auront été remis.

Par ailleurs, vous avez entendu, enfin on a eu pendant quelque temps une querelle sur les chiffres, et sur les moyens et les effectifs. Alors nous n’allons pas faire dans la simplicité et la répétition en matière d’effectifs et de moyens. Les effectifs et les moyens sont importants, mais les effectifs et les moyens ne sont pas la seule réponse à l’efficacité d’une réforme de la prévention de la récidive et d’individualisation de la peine. Les effectifs, néanmoins, seront augmentés et de façon considérable. Vous l’avez entendu de la bouche du Premier ministre ce matin. Pour l’essentiel des professions sur qui reposera l’efficacité de cette réforme de prévention de la récidive, c’est-à-dire les conseillers d’insertion et de probation, donc le Premier ministre a annoncé la création d’un millier d’emplois. Je rappelle qu’un millier d’emplois, c’est quand même une augmentation de 30 % du corps. Un millier d’emplois qui va concerner bien entendu les conseillers d’insertion et de probation mais également, puisque pour que ça fonctionne il faut des personnels administratifs et techniques, donc également des personnels administratifs et techniques ainsi que des psychologues.

Donc ces effectifs ont commencé d’augmenter puisque nous avons créé 63 postes en 2013. J’avais déjà annoncé 300 postes à créer en 2014. Donc le gouvernement est engagé sur la création d’un millier d’emplois d’ici à 2015.

Nous avons déjà augmenté également les effectifs des juges d’application des peines et de substituts d’exécution des peines. Ce seront effectivement les professions qui seront, en tout cas les spécialisations en termes de magistrats qui seront les plus sollicitées pour la mise en œuvre de cette réforme de prévention de la récidive.

Cela… évidemment, la contrainte pénale s’ajoute à l’arsenal répressif qui existe déjà dans le Code de procédure pénale. Il offre au magistrat. Le Code pénal, pardon. Il offre au magistrat une possibilité supplémentaire qui peut être prononcée dans les conditions que j’ai indiquées tout à l'heure, mais notamment lorsque le suivi d’une personne apparaît très clairement comme une condition qui va favoriser son insertion et sa réinsertion, un suivi peut-être plus serré que ce qui est nécessaire pour une autre personne qui de façon plus immédiatement plus responsable peut s’acheminer vers la sortie de la délinquance. Donc les magistrats auront cette option en plus de tout ce qui est déjà à leur disposition.

Donc cette contrainte pénale ne va pas empêcher le prononcé de peines de prison. Je vous ai dit tout à l’heure que la disposition qui permet de doubler la peine en cas de récidive demeure dans le Code pénal, donc les magistrats pourront, s’ils le souhaitent, continuer à le faire. Ils pourront donc prononcer cette contrainte pénale, mais ils pourront, s’ils l’estiment nécessaire, continuer à prononcer des peines d’incarcération. Je reviendrai peut-être tout à l’heure sur les cas de suite de non-observation des interdictions ou des obligations prononcées. Mais cette contrainte pénale va s’enrichir au fur et à mesure. Il est prévu d’ailleurs qu’elle soit, alors lorsqu’elle est prononcée, elle est évaluée au moins une fois par an. C’est la seule mesure qui fait l’objet d’un suivi aussi rigoureux. Et la contrainte pénale en tant que peine nouvelle elle-même sera évaluée trois ans après sa mise en œuvre parce que nous avons bien conscience du désordre qui existe actuellement dans l’échelle des peines, dans l’organisation de la peine, dans l’exécution de la peine, et c’est pour ça que je vais de façon imminente installer un Conseil national de l’exécution des peines ainsi qu’un observatoire de la récidive et de la désistance, et que je vais mettre en place un groupe composé de magistrats et d’universitaires pour réfléchir à l’exécution de la peine et apporter une plus grande, de la simplification, une plus grande lisibilité, une plus grande cohérence, aussi bien dans le Code pénal que dans le Code de procédure pénale pour la peine et son exécution.

Le gouvernement travaille évidemment sur tous les plans. Donc concernant la prison, nous rappelons la prison est une institution républicaine, qu’elle doit respecter les règles de droit. Ces règles de droit sont d’ailleurs supervisées par le contrôleur général des lieux de privation de liberté, par les parlementaires qui depuis la loi Guigou de 2000 ont la possibilité de se présenter à tout moment, y compris de façon inopinée, dans les établissements pénitentiaires.

Vous savez que le texte de loi, puisque j’ai entendu toutes les querelles sur l’inscription de la réforme qui n’était même pas encore passée en Conseil des ministres, toutes les querelles sur son inscription dans l’agenda parlementaire. Certains d’entre vous qui suivent les choses de près savent que j’ai un texte de loi que j’essaie désespérément d’inscrire dans l’agenda parlementaire depuis plusieurs mois : c’est celui qui concerne le secret des sources des journalistes. J’en suis à la troisième date. Apparemment, celle-ci est vraiment consolidée, donc pour janvier 2014. Et dans ce texte de loi, il sera possible aux journalistes d’accompagner les parlementaires qui peuvent se présenter dans ces établissements pénitentiaires à tout moment.

La prison est donc une institution républicaine. Elle respecte des règles. Elle en répond et elle en répond d’une façon souvent douloureuse puisque c’est par la condamnation, soit de nos juridictions administratives, soit parfois même de nos juridictions judiciaires, que l’État doit faire face à ses manquements en termes de respect des règles qui régissent la prison. Il n’empêche que la prison doit rester ou devenir de plus en plus le lieu où s’exécute la sanction, mais également le lieu où se prépare la sortie, donc la réinsertion. Et c’est pour cela que nous sommes très, très attentifs à la façon dont les effets de cette réforme de prévention de la récidive contribueront à permettre à la prison de remplir son rôle avec plus d’efficacité puisque l’enjeu évidemment, c’est la récidive, ce sont donc de nouveaux actes de délinquance, ce sont donc de nouvelles victimes. Et nous espérons bien cerner cet enjeu-là par toutes les pistes où il se déploie, et une mauvaise préparation de la sortie de prison fait partie de ces pistes par lesquelles se déploient les risques de récidive.

Voilà en substance ce que contient ce texte, donc des normes législatives. Et ces normes législatives prendront toute leur ampleur par les politiques publiques d’accompagnement qui sont déjà prévues, qui sont déjà en œuvre pour certaines, et qui permettront non seulement de rendre effectives les dispositions contenues dans la loi, mais même de les amplifier. Voilà.