[Archives] Réunion des Chefs de juridiction administrative

Publié le 28 mars 2006

Discours de Pascal Clément, ministre de la Justice, garde des Sceaux

Réunion des Chefs de juridiction administrative

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Monsieur le Vice-Président,
Mesdames et Messieurs les présidents,

C’est avec grand plaisir que, cette année encore, la chancellerie vous accueille à l’occasion de cette rencontre annuelle des chefs de juridiction administrative. Je m’en réjouis beaucoup. Notre réunion d’aujourd’hui est d’abord pour moi l’occasion de vous redire tout mon estime et ma reconnaissance pour le travail accompli.

C’est en effet par des remerciements que je veux commencer ce propos et par des félicitations pour les résultats que les juridictions que vous présidez ont enregistrés l’année dernière.
Je tiens notamment à souligner ce qui, aux yeux de nos concitoyens, revêt une importance toute particulière, c’est à dire la réduction du délai moyen de jugement des affaires en instance. Ce délai est désormais, pour les tribunaux administratifs comme pour les cours administratives d’appel, d’environ un an et quatre mois. Cela signifie que les juridictions administratives sont en bonne voie d’atteindre l’objectif qui leur avait été assigné par la loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, à savoir un délai moyen de jugement d’un an.

Ce résultat est particulièrement méritoire en ce qui concerne les cours administratives d’appel. On se souvient qu’elles étaient en 2002 dans une situation grave, avec des délais de jugement de près de 3 ans. En outre, elles ont reçu en 2005 la compétence, jusqu’alors dévolue au Conseil d'Etat, de juger en appel le contentieux des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière.
Ces excellents résultats ont été atteints alors que le nombre de recours enregistrés par vos juridictions continue d’augmenter. Il est difficile, de ce point de vue, de trop se réjouir du ralentissement de cette progression constaté l’année dernière, dès lors que les années 2003 et 2004 avaient connu des progressions exceptionnelles.

Je suis bien conscient que le résultat positif qui est le vôtre est du à une mobilisation sans faille de tous les magistrats administratifs, qui s’est notamment traduit par le respect scrupuleux des contrats d’objectifs passés avec chaque cour administrative d’appel.

Bien évidemment, le moment n’est pas venu de relâcher ces efforts.

L’explosion du contentieux du droit des étrangers constitue un véritable défi pour les juridictions administratives. Il est impératif de trouver rapidement des réponses permettant, dans le respect des grands principes qui gouvernent l’activité juridictionnelle, de ne pas voir les moyens des juridictions administratives limités au traitement de ce seul contentieux. Le projet de loi sur l’immigration et l’intégration, qui sera prochainement débattu à l’Assemblée nationale, introduit une réforme importante en la matière. Son objectif est, dans un certain nombre de cas, de fusionner le contentieux de l’éloignement avec celui du refus ou du retrait de titre de séjour.

La mise en œuvre de cette réforme pourrait aboutir à diminuer de plusieurs milliers le nombre de recours enregistrés par les tribunaux administratifs et notamment les plus exposés à ce contentieux, c’est à dire Paris, Cergy-Pontoise et Marseille.

Je sais que cette réforme suscite des interrogations parmi les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Je les comprends, mais j’ai parfaitement confiance dans les capacités d’adaptation des juridictions administratives et de ceux qui y oeuvrent chaque jour. La perspective du recours à un juge statuant seul, éclairé par les conclusions du commissaire du Gouvernement, pour traiter des contentieux des titres de séjour me semble être un bon moyen pour réduire l’impact que le contentieux du droit des étrangers a sur l’encombrement de vos juridictions. Les droits des intéressés ne seront pas méconnus, puisqu’ils auront toujours la faculté de pouvoir saisir une formation collégiale d’une affaire qui leur semblerait particulièrement délicate.

Tous les moyens sont-ils mobilisés pour lutter contre l’encombrement des juridictions administratives ? Je ne le crois pas. Et c’est là mon deuxième motif de satisfaction de vous accueillir aujourd’hui à la Chancellerie : vous avez décidé de débattre de la question du développement des modes alternatifs de règlement des litiges dans le domaine administratif. Il y a là, de toute évidence, une piste de réflexion très importante pour l’avenir du contentieux administratif.

La multiplication des recours juridictionnels est une tendance lourde de ces dernières années. Vous êtes, à cet égard, en première ligne de cette évolution du contentieux. J’aimerai bien sûr y voir un signe de la confiance de nos concitoyens envers la Justice. Mais si nous voulons agir, non plus seulement sur le traitement juridictionnel des contentieux, mais sur sa croissance, il faut offrir aux justiciables des solutions alternatives qui permettent de trouver une issue rapide aux litiges qui les concernent.

L’intérêt du juge administratif pour cette question n’est pas nouveau et le Conseil d'Etat lui a déjà consacré un rapport en 1993. Depuis, des progrès ont été accomplis en ce domaine, mais un nouvel élan est nécessaire.
Ainsi, le droit applicable aux transactions dans le domaine administratif a sensiblement évolué depuis l’avis du Conseil d'Etat du 6 décembre 2002. Tout en confirmant sa jurisprudence selon laquelle, la transaction a autorité de chose jugée entre les parties, ce qui rend inutile, et donc irrecevable, toute demande d’homologation par le juge administratif, la Haute assemblée a décidé d’apporter un correctif majeur à cette solution traditionnelle.

Désormais, lorsque l’intérêt général le justifie, une demande d’homologation pourra être admise en dehors de tout contentieux pendant. Il en ira ainsi lorsque la transaction vise soit à remédier à une situation née de l’annulation d’un acte ou d’un contrat, soit à remédier à la constatation d’une illégalité non régularisable, soit encore lorsque l’exécution de la transaction se heurte à des difficultés particulières, notamment aux réticences des comptables publics pour mettre à exécution certaines transactions.

Le recours à l’arbitrage en droit administratif reste quant à lui soumis au principe de prohibition figurant à l’article 2060 du code civil.

Toutefois, la période récente démontre que se dégage de plus en plus clairement une volonté de l’Etat de restreindre le champ d’application de ce principe. L’exemple le plus significatif est sans doute celui du décret du 8 janvier 2002 autorisant certains établissements publics à passer des compromis, faisant ainsi application pour la première fois du dernier alinéa de l’article 2060 du code civil.

Par ailleurs, plusieurs dispositions législatives autorisant certaines personnes morales de droit public, comme la SNCF, la Poste ou encore le Réseau ferré de France, à recourir à l’arbitrage ont été adoptées. Plus récemment, l’ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat a ouvert un important champ d’application à l’arbitrage sur le fondement d’une habilitation législative implicite, ce qui témoigne d’un assouplissement de la position du Conseil d'Etat à l’égard du principe d’interdiction de recours à l’arbitrage en droit administratif.

Les conditions semblent donc réunies pour qu’un texte pose les règles générales encadrant le recours à l’arbitrage en droit administratif.

Une intervention législative est nécessaire pour définir les cas dans lesquels le recours à l’arbitrage serait dorénavant possible.

Une réforme de niveau réglementaire est également indispensable pour transposer au domaine administratif les dispositions de l’article 1484 du nouveau code de procédure civile et préciser les voies de recours applicables en la matière.

La définition d’un régime procédural propre à l’arbitrage en droit administratif est un exercice qui a déjà été engagé par le décret du 3 juin 2004, qui ne concerne que le cas particulier de l’archéologie préventive, mais qui peut constituer une source d’inspiration intéressante.

Pour qu’une telle réforme aboutisse, elle devra associer très en amont la juridiction administrative qui devra, par la voie de recours la plus appropriée, conserver le dernier mot en matière de traitement du contentieux administratif. Pour ma part, je souhaiterais que nous puissions avancer dans la préparation de cette réforme. J’ai demandé à la Direction des Affaires Civiles et du Sceau de se rapprocher de vous à cet effet.

Pour terminer, je voudrais partager avec vous la crainte tout d’abord de voir l’institution emblématique qu’est le commissaire du gouvernement être à nouveau remise en cause, malgré les éclaircissements apportés par le décret du 19 décembre 2005 sur son rôle dans le processus juridictionnel. Ne nous y trompons pas, la disparition du commissaire du gouvernement, tel qu’il existe dans nos juridictions administratives nationales, aboutirait à un amoindrissement de la qualité de la justice rendue par ces juridictions. Je forme avec vous le vœu que la Cour européenne des droits de l’homme entende ces arguments.

Un espoir ensuite, celui du renforcement de l’attractivité du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel issue du décret statutaire du 28 décembre 2005. C’est à partir de cette nouvelle reconnaissance que les magistrats administratifs pourront continuer à relever le défi sans cesse renouvelé de la progression du nombre de recours juridictionnels.

Monsieur le Vice-Président du Conseil d’Etat,
Je ne veux pas conclure ce propos sans vous dire un mot plus personnel. C’est la dernière fois que vous venez en tant que plus haut responsable de la juridiction administrative à cette réunion avec tous les présidents de tribunal administratif et de cour administrative d’appel. Que de chemin parcouru en dix ans, depuis que vous avez pris les rênes de ces juridictions. Le nombre d’affaires jugées a presque doublé, passant de 97 000 à 180 000. Quatre tribunaux administratifs et trois cours administratives d’appel ont été créés. Bref, on le comprendra, vous êtes le Vice-Président du Conseil d’Etat qui a transformé la juridiction administrative en juridiction accessible à tous. Dans le même temps, vous avez fêté le bicentenaire du Conseil, organisé son rayonnement international et conseillé le gouvernement. Je voudrais donc vous témoigner solennellement la reconnaissance de la République. Je tenais à vous le dire, dans cette maison, qui est aussi la vôtre.

Je vous remercie.

Réunion des Chefs de juridiction administrative

De gauche à droite M. Bruno GENEVOIS, Président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, M. Denoix de Saint-Marc, Vice-président du Conseil d'Etat, M. Pascal Clément, Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, Mme BEDIER, M. MACHI.

Crédit photo : Caroline Montagné