[Archives] Réunion annuelle des chefs de juridictions administratives

Publié le 06 février 2007

Discours de Pascal Clément, ministre de la Justice, garde des Sceaux

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Monsieur le Vice-président du Conseil d’Etat,

Mesdames et Messieurs les Présidents,

Mesdames et Messieurs,

Je me réjouis de vous accueillir aujourd’hui à la Chancellerie. Je suis heureux de pouvoir ainsi vous témoigner mon estime, ainsi que mon attachement à la juridiction administrative que vous représentez. C’est aussi pour moi l’occasion de redire à Jean-Marc SAUVE, nouveau Vice-Président du Conseil d’Etat depuis quatre mois, tous les vœux que je forme pour lui et l’accomplissement de sa mission.

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Avant de traiter plus avant les questions qui nous rassemble, je tiens à rendre hommage, avec vous, à Gérard COROUGE, président du Tribunal administratif de Versailles, décédé le 21 janvier dernier. Ses qualités professionnelles et humaines étaient unanimement reconnues. Il était un représentant très estimé du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. J’ai avec vous une pensée particulière pour son épouse, Madame Elise COROUGE, président assesseur à la Cour administrative d’appel de Paris.

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Monsieur le Vice-Président,

Vous avez souligné combien la situation de la juridiction administrative s’était redressée dans les dernières années. Il en va particulièrement ainsi pour les cours administratives d’appel. Leur délai moyen de jugement est passé de 3 ans à 16 mois, entre 2002 et 2005.

Ce remarquable résultat est le fruit de la mobilisation des magistrats administratifs. Je veux les en remercier et je vous demande de leur transmettre ces remerciements.

Je veux aussi insister avec vous sur deux questions liées à l’activité des juridictions.

- La première est celle de l’effort financier de l’Etat. Il est en effet indispensable de souligner que la puissance publique fait un effort budgétaire considérable en faveur de la justice, notamment la justice administrative. Quelques chiffres en témoignent. Ainsi, la part du budget de l’Etat consacrée à la justice est passée de 1,69 % en 2002 à 2,34 % en 2007. L’augmentation est ainsi de 38 % sur la législature, ce qui représente 1,8 milliard d’euros.

Dans cet effort général, celui en faveur de la juridiction administrative est très important. En 2006, les juridictions administratives ont ainsi bénéficié d’un budget de 238 millions d’euros de crédit de paiement et de 246 millions d’euros d’autorisation d’engagement.

Je veux surtout aujourd’hui souligner que l’Etat a tenu ses engagements et a très largement réalisé la loi d’orientation et de programmation du 9 septembre 2002 (LOPJ). S’agissant des crédits d’investissement pour la juridiction administrative, l’exécution prévisible fin 2007 est de 82 % en crédits de paiement. Pour les crédits de personnel et de fonctionnement, 90 % des crédits programmés pour les juridictions administratives devraient avoir été exécutées fin 2007. Enfin, en ce qui concerne les créations d’emploi, le taux de réalisation sera de 70 % pour les juridictions administratives sur la période.

Vous avez d’ailleurs bien voulu rappeler, Monsieur le Président, que cet effort avait représenté 76 emplois pour les cours administratives d’appel. Au total, cela représentera 342 emplois pour l’ensemble des juridictions administratives, soit une augmentation de 13% des effectifs en 5 ans.

Peu de lois de programme avaient connu, dans le passé, un tel taux d’exécution.

- Le deuxième point sur lequel je voudrais revenir est celui de la situation des tribunaux administratifs. Celle-ci est en effet extrêmement contrastée.

D’une part, certains tribunaux administratifs connaissent des délais de jugement très brefs, inférieurs parfois à un an, comme à Marseille ou Montpellier.

Mais, d’autre part, certaines juridictions connaissent des délais de jugements très longs, notamment en région parisienne. Cette situation difficile est d’abord due à l’augmentation très sensible des contentieux devant ces juridictions. Elle nécessite désormais une action déterminée.

Depuis 2002, les crédits supplémentaires de la LOPJ ont été accordés pour être adossés à des contrats d’objectif par juridiction. Demain, il est nécessaire que les moyens nouveaux soient davantage concentrés sur la région parisienne avec un contrat d’objectif particulier. Cette question devra être traitée dans la nouvelle loi de programmation pour la justice que j’appelle de mes vœux après les prochaines élections.

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Permettez-moi de profiter de cette rencontre pour aborder avec vous l’évolution du cadre réglementaire des juridictions administratives en 2006.

Je veux d’abord revenir sur ce qui fait le lien avec les aspects financiers, c’est à dire les textes statutaires et indemnitaires. Ceux-ci ont toujours été pris à l’issue d’une concertation entre la Chancellerie et le Conseil d’Etat, ce dont je me félicite. Ils ont visé à améliorer la situation des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.

Ainsi, le décret du 5 juillet 2006 a institué la NBI en faveur des membres de ce corps exerçant des fonctions de responsabilité. L’arrêté du 5 juillet 2006 a été pris pour son application et a fixé les conditions d’attribution de cette NBI. Ces textes permettent l’attribution de 80 points de NBI aux vice-présidents de tribunal administratif et vice-présidents de section du tribunal administratif de Paris.

Dans le même sens, a été publié l’arrêté du 29 décembre 2006 pris en application du décret du 29 juin 2000, fixant le régime de l’indemnité forfaitaire des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Le taux moyen de cette indemnité forfaitaire a été porté à 51 % à compter du 1er janvier 2007.

Enfin, le décret du 27 novembre 2006 vise ainsi à permettre la rémunération des magistrats honoraires auxquels il peut être fait appel pour juger des recours dirigés contre les arrêtés de reconduite à la frontière, qui doivent être jugés dans les soixante douze heures suivant leur enregistrement.

Au delà de ces textes statutaires et indemnitaires, 2006 a aussi été l’occasion de modifier le code de justice administrative. Deux décrets importants ont été pris.

Le premier est celui du 1er août 2006. Ce décret vise à permettre l’établissement d’une liste nationale d’experts auprès du Conseil d’Etat, apporte des modifications propres à la procédure devant la Haute assemblée et précise la situation des commissaires du Gouvernement devant les tribunaux administratifs, les cours et le Conseil d’Etat. J’y reviendrai dans un instant.

Le deuxième décret est celui du 23 décembre 2006. Celui-ci fait suite à la loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration. La mise en œuvre de cette loi a des conséquences sur l’organisation de la juridiction administrative. Plus généralement, se pose la question sensible de la place du juge statuant seul. Je veux dire aujourd’hui, Monsieur le Vice-Président, que sur de tels sujets, je n’ai pas pris et ne prendrai pas de texte réglementaire qui ne bénéficie pas, à l’issue d’une large concertation, d’une compréhension commune. Je sais l’action qui a été la vôtre en cette matière au sein du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et vous en remercie.

Pour continuer sur l’évolution des procédures, je tiens à remercier le Conseil d’Etat d'avoir bien voulu répondre favorablement au souhait que j'avais formulé l'année dernière, à l'occasion de la précédente rencontre des présidents de juridiction administrative, que soit constitué un groupe de travail afin de réfléchir aux modalités selon lesquelles les personnes publiques pourraient avoir recours à l'arbitrage.
Ce groupe de travail, dont votre prédécesseur avait confié la direction au Président LABETOULLE, s'est réuni régulièrement dès le mois de mai et a achevé ses travaux le 1er février dernier. Ce groupe associait magistrats administratifs et judiciaires, professeurs d'Université, avocats et représentant de l'administration. Ses travaux ont été fructueux. Je recevrai prochainement le président LABETOULLE pour la remise du rapport qui synthétisera ces réflexions.

Je suis bien conscient que nous n’y trouverons pas de solution à court terme pour désengorger les juridictions administratives. Mais tel n’était pas l’objectif poursuivi. Ce qui est important, c’est d’ouvrir, autant que faire se peut, la possibilité de faire régler des litiges administratifs autrement que par le recours systématique aux juridictions étatiques. C’est un changement culturel important pour les personnes publiques que de faire appel à d’autres modes de règlement des litiges. La possibilité de recourir à l’arbitrage favorisera, je le crois, ce changement de mentalité.

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Je voudrais maintenant revenir avec vous sur les spécificités de la juridiction administrative au regard de la convention européenne des droits de l’homme.

Comme vous le savez mieux que quiconque, la Cour européenne des droits de l’homme a entendu, par l’arrêt MARTINIE, rendu le 12 avril 2006, condamner, sur le fondement de la théorie des apparences, la présence même du commissaire du Gouvernement au délibéré, que cette présence soit « active » ou « passive ».

Cette jurisprudence de la CEDH repose sur l’impression subjective que certains justiciables sont susceptibles de ressentir. Elle heurte de front nos traditions les plus établies et, pour tout dire, les moins contestables. Nous avons néanmoins dû réfléchir ensemble à la façon d’adapter notre droit. Il est apparu opportun de distinguer la situation du commissaire du Gouvernement selon les juridictions concernées, tribunaux et cours, d’une part, et Conseil d’Etat d’autre part.

Devant la Haute Assemblée, les avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de Cassation ont une très bonne connaissance du rôle du commissaire du gouvernement. Ils sauront expliquer celui-ci à leurs clients. Il n’en va pas forcément de même en première instance et en appel. C’est ce qui nous a conduit à retenir des solutions différentes au sein de la juridiction administrative.

Sur ce point, je vous confirme ma volonté de défendre l’existence et le rôle du commissaire du gouvernement. Comme il l’a déjà été maintes fois souligné, le commissaire du gouvernement joue un rôle fondamental dans le procès administratif : il met l’accent sur les questions les plus délicates posées à la formation de jugement, ainsi que sur les réponses qu’elles appellent de son point de vue ; il contribue à forger la jurisprudence, à la faire connaître à l’extérieur.

Les nouvelles dispositions du décret du 1er août 2006 confirment la spécificité française qui se concentre sur la réalité des choses, le pragmatisme, plus que sur l’apparence. Ce qui compte, c’est la qualité substantielle de la justice, en laquelle le citoyen doit avoir confiance sans recours à des artifices « visuels ». Ce qui compte, c’est la certitude que, par son statut et les garanties d’indépendance qui entourent son activité, le juge soit effectivement indépendant. De ce point de vue, la justice administrative est à coup sûr exemplaire.

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Avant de conclure mon propos, je voudrai revenir sur un thème que j’avais abordé, Monsieur le Vice-Président, lors de votre installation.

Je vous avais alors dit ma conviction que le Conseil d’Etat, et plus généralement la juridiction administrative, est l’institution de notre pays qui sait réconcilier la puissance publique et l’Etat de droit. Seule, la puissance publique peut être inquiétante. Seul, l’Etat de droit peut se transformer en Etat de contentieux ou en Etat de procédure.

Historiquement, dans notre pays, la juridiction administrative a eu le génie de soumettre l’Etat au droit tout en comprenant l’Etat. C’est de cette connaissance de l’administration que vous avez toujours tiré des jurisprudences équilibrées. C’est aussi grâce à cet équilibre que vos décisions sont comprises dans l’Etat.

Cette situation est-elle celle du passé ou est-elle encore d’actualité, alors que des magistrats administratifs sont désormais recrutés très jeunes et sans expérience administrative préalable ?

J’avoue être parfois dubitatif face à certaines jurisprudences, qui me semblent traduire une prise en compte insuffisante des réalités et des contraintes de l’administration.

Je pense notamment à la décision sur la compétence liée de la Chancellerie pour la nomination des commissaires priseurs judiciaires, ou encore aux jurisprudences sur le placement à l’isolement et sur les transferts de détenus.

L’existence d’une juridiction administrative et d’un droit administratif se justifient, historiquement, par cette capacité à sanctionner en prenant en compte les exigences publiques. Bien sûr, l’Etat doit être soumis au droit. Mais sans un Etat responsable, il n’est pas possible d’organiser le vouloir vivre collectif. Pour ce faire, il faut laisser à l’Etat la capacité d’agir et de décider. Vous devez également être les garants de cet intérêt général.

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Monsieur le Président,

Mesdames et Messieurs les Présidents,

Je suis extrêmement heureux que nous soyons aujourd’hui réunis. C’est l’occasion pour moi de dire la place irremplaçable de la justice administrative dans notre pays. Ministre de la justice depuis plus d’un an et demi, je mesure la difficulté de votre tâche, mais aussi les réussites qui sont les vôtres. Pour tout cela, je vous redis mon estime et mes remerciements.