[Archives] Présentation de la réforme des tutelles

Publié le 26 septembre 2006

Discours du ministre de la Justice devant le Conseil Economique et Social

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13 minutes

Monsieur le Président,
Madame le Rapporteur,
Mesdames, Messieurs,

Je vous remercie vivement de me donner l'occasion d’évoquer devant vous le projet de loi portant réforme des tutelles, et je me félicite que le Conseil Economique et Social ait décidé de consacrer sa réflexion à ce thème.

Cette réforme, nécessaire et attendue par tous, par les personnes concernées elles-mêmes, par leur famille, par les associations et les professionnels du secteur, par les magistrats, me tient particulièrement à cœur. Elle constitue également l’une des priorité de l’action du gouvernement, comme l’a rappelé récemment le Président de la République.

Le projet de loi, préparé de manière conjointe par la Chancellerie et le ministère délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, est, vous le savez, actuellement soumis à l’avis du Conseil d’Etat.

Ce texte procède à une rénovation de l’ensemble du dispositif de protection des personnes vulnérables.

Vous l’avez rappelé, deux lois encadrent actuellement la protection des majeurs vulnérables :

  • d’une part, la loi du 3 janvier 1968, qui définit et organise les mesures de protection juridique (sauvegarde de justice, curatelle et tutelle) et est inscrite dans le code civil ;
  • d’autre part, la loi du 18 octobre 1966, qui a instauré, au sein du code de la sécurité sociale, la tutelle aux prestations sociales versées pour les adultes.

A l’origine, ces textes ne devaient concerner que quelques milliers de personnes : soit dans le cadre de la tutelle, les personnes particulièrement fragilisées par un lourd handicap mental ; soit celles nécessitant un accompagnement social et éducatif individualisé, relevant alors de la tutelle aux prestations sociales.

Or, les diverses études menées au cours des années 1990 ont montré les dérives progressives du régime de protection des majeurs et son incapacité à répondre aux besoins croissants des personnes vulnérables.

Aujourd’hui, plus de 600.000 personnes, soit 1% de la population française, sont placées sous un régime de protection juridique, auxquelles il faut ajouter les 67.000 adultes relevant d’une mesure de tutelle aux prestations sociales.

Vous l’avez-vous-même relevé, selon les projections de l’institut national d’études démographiques, le nombre des personnes protégées devrait être de 800.000 en 2010 et pourrait même avoisiner, si la fréquence des placements se maintient, un million de personnes.

Cette croissance s’explique pour partie par l’allongement de l’espérance de vie ainsi que par l'attention plus importante portée par notre société au handicap et à la maladie mentale.

Au-delà néanmoins de ces explications démographiques et sociétales, force est de constater que la protection judiciaire des majeurs s’est écartée de sa finalité.

En effet, face à l’augmentation de la précarisation et à l'exclusion qui en résulte, nombre de mesures de protection juridique sont prononcées à des fins d’accompagnement social, indépendamment de toute altération des facultés.

Il s'agit là très souvent d'un palliatif des insuffisances des dispositifs sociaux. Or, non seulement ces mesures entraînent une restriction de droits injustifiée, mais le plus souvent elles ne permettent pas de régler les difficultés des personnes concernées. La tutelle ou la curatelle les déresponsabilisent dans l'organisation économique et sociale de leur vie.

L’inflation de ces mesures liée au non respect ou au contournement des principes édictés par la loi de 1968 compromet le suivi réel des dossiers. Elle hypothèque le retour à l'autonomie sociale de nombreuses personnes et rend la protection judiciaire de ceux qui en ont réellement besoin parfois illusoire, voire source d'abus.

Enfin le coût de cette protection, toujours croissant, est à la charge de la collectivité publique, qui néanmoins ne dispose pas des moyens juridiques pour assurer un contrôle efficace.

Tout ceci doit changer.

La réforme globale engagée par le gouvernement a ainsi pour objectif de tracer une ligne de partage claire entre les mesures de protection juridique et les systèmes d’aide et d’action sociale, de rendre efficace chaque dispositif, et d'apporter à chaque personne la protection ou l'aide qui lui est nécessaire et adaptée.

Il s’agit en un mot de mieux articuler le dispositif civil, qui relève de l’autorité judiciaire, et les mesures sociales d’accompagnement essentiellement, menées par les départements.

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Je voudrais maintenant vous préciser le contenu même de cette réforme, vous présenter les principes directeurs du dispositif de droit civil, et essayer de répondre par là-même aux nombreux points soulevés dans votre projet d’avis.

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La réforme repose sur une nouvelle approche plus respectueuse des droits des personnes.

Ainsi, trois axes essentiels peuvent être dégagés :

  • Recentrer la protection juridique sur les personnes atteintes d'une réelle altération de leurs facultés, (A),
  • Renforcer et mieux définir les droits et la protection de ces personnes (B),
  • Professionnaliser les intervenants extérieurs à la famille qui exercent la protection juridique (C).

A. Le premier objectif de la réforme est de garantir que la mise en oeuvre d'une mesure de protection juridique sera strictement limitée aux personnes qui en ont besoin

Les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité de la protection juridique, affirmés par la loi de 1968 doivent retrouver toute leur efficience.

Comme je l’ai évoqué tout à l’heure, nombre des personnes placées sous curatelle ou sous tutelle ne présentent pas de déficience mais sont en situation de détresse sociale et économique.
Avec la réforme, le placement sous un régime de protection juridique, en ce qu’il porte atteinte aux libertés et restreint les droits, sera réservé aux seuls cas suivants:

  • D’une part, lorsque l’altération des facultés personnelles de l’intéressé sera médicalement avérée ; à cet égard le certificat du médecin expert devra être explicite et motivé, selon une nomenclature bien définie ;
  • D’autre part, lorsqu’aucun autre mécanisme plus léger et moins attentatoire ne pourra être mis en œuvre.

Cette protection juridique ne doit en aucun cas s’appliquer aux personnes qui se mettent en danger par leur inaptitude à gérer seules les prestations dont elles bénéficient ou qui se trouvent en situation de grande précarité.

Bien évidemment, ces personnes doivent être aidées, notamment à surmonter leurs difficultés financières, mais elles n’ont pas besoin d’être assistées ou représentées pour l’accomplissement des actes de la vie civile.

Dés lors, pour ces personnes désocialisées, deux mécanismes sont supprimés : la tutelle aux prestations sociales versées pour les adultes ainsi que l’ouverture d’une mesure de curatelle pour prodigalité, intempérance ou oisiveté.

Un nouveau dispositif, spécifiquement adapté à leurs besoins et qui associe les départements et l’autorité judiciaire, s’y substituera.

Il s’agit d’un dispositif graduel et progressif qui comportera deux volets ; le volet administratif sera mis en œuvre par les conseils généraux en collaboration avec la personne intéressée ; le volet judiciaire, plus contraignant ne pourra être actionné qu’en cas d’échec de l’action préalable du département.

Le département pourra ainsi, dans un premier temps, mettre en oeuvre une mesure comportant une aide à la gestion des revenus et un accompagnement social personnalisé. Pour cela, un contrat sera conclu entre la personne concernée et le président du conseil général, pour une durée de six mois renouvelable.

Ce contrat sera établi en tenant compte de la situation sociale, familiale, médicale, financière de l'intéressé et de ses conditions d'habitat. Il contiendra des engagements réciproques en fonction de la nature du parcours d’insertion envisagé.

Aux termes de ce contrat, le département pourra proposer notamment des actions permettant l'accès au logement ou à l'amélioration de l'habitat ou des actions facilitant l'accès aux soins.

La personne bénéficiant de cet accompagnement social pourra autoriser le président du conseil général à percevoir et à gérer pour son compte tout ou partie des prestations sociales devant lui revenir, en les affectant en priorité au paiement du loyer et des charges locatives en cours.

En cas de refus ou d’échec du contrat d’accompagnement, le président du Conseil général aura la faculté de solliciter du juge d'instance l’autorisation de percevoir certaines prestations sociales, afin d’assurer le paiement du loyer et de garantir le maintien dans les lieux de la personne concernée. Il s'agit là d'une mesure majeure de la réforme car elle vise à préserver le logement, dont la perte, vous le savez, est l'un des principaux facteurs d'exclusion.

Si cette mesure s’avère insuffisante, les services sociaux compétents adresseront un rapport circonstancié au procureur de la République. Celui-ci appréciera, en fonction des circonstances, s’il y a lieu de saisir le juge des tutelles pour qu’il ordonne une mesure judiciaire de gestion budgétaire et d’accompagnement social.

Cette mesure d’assistance judiciaire n’entraînera en elle-même aucune incapacité juridique. Elle aura uniquement pour effet de priver la personne du droit de gérer elle-même ses prestations sociales. Bien évidemment, des garanties sont prévues. Ainsi la gestion du mandataire de protection sera contrôlée et la mesure ne pourra être prononcée que pour une durée maximum de deux ans. L'objectif attendu de cet mesure d'accompagnement social est de rendre à la personne son autonomie financière et de lui permettre ainsi de reprendre en main l'organisation et la gestion de sa vie économique et sociale.

Dans la même logique de limitation du champ de la protection juridique, le juge ne pourra plus se saisir d’office, sur le simple signalement d’un tiers, intervenant social ou professionnel médical.

Cette pratique, qui représente plus des deux tiers des ouvertures de dossiers, est à l’origine de nombreuses dérives. A l’issue de la réforme, seuls pourront saisir le juge, les membres de la famille, une personne résidant avec le majeur, ou le procureur, après avoir éventuellement ordonné une évaluation médico-sociale de l’intéressé.

Par ailleurs, les mesures feront l'objet de révision périodique, le juge des tutelles devant revoir la situation au moins tous les cinq ans, ou avant sur demande de l'intéressé.

Enfin, la subsidiarité, c’est aussi se tourner vers la famille. Parce qu'en ce domaine, si la solidarité envers les plus fragiles est nationale et si la collectivité publique doit offrir un cadre juridique protecteur et un soutien concret, la solidarité est d’abord la question des familles.
Ce sont en effet les familles qui, les premières, sont confrontées à la vulnérabilité d’un de leurs membres et ce sont elles qui, le plus souvent assument et organisent sa protection. La famille est le premier lieu d’expression des valeurs de solidarité et d’humanisme.
Et dans nombre de cas, les règles de la représentation ou celles résultant des régimes matrimoniaux peuvent suffire à préserver les intérêts de la personne vulnérable.
Le juge devra donc examiner si des techniques juridiques moins contraignantes, comme la procuration ou la désignation d’un époux pour représenter son conjoint, lorsque celui-ci est hors d’état de manifester sa volonté, permettent de résoudre les difficultés de la personne vulnérable.
Je vous précise que l'aide aux tuteurs familiaux, qui constitue l’une de vos préoccupations principales, fera l'objet de dispositions réglementaires concrètes, notamment en ce qui concerne leur information et leur accès à la formation.

B. Ce qui m’amène au cœur de la réforme : l’affirmation des droits de la personne vulnérable

Protéger la personne du majeur vulnérable et non plus seulement ses biens constitue une innovation capitale qui participe du respect des libertés fondamentales ainsi que des droits et de la dignité de l’homme.

Ainsi, la réforme s'inscrit dans un contexte tant juridique que social qui, depuis 1968, a évolué dans le sens d'une approche globale de la protection de la personne, et ce, notamment en raison de l'attention portée au handicap et à la maladie mentale.

En effet, la prise en charge thérapeutique s'est modifiée progressivement sous l'effet des progrès médicaux. Les patients sont souvent soignés en dehors de l'hôpital. Par ailleurs, la reconnaissance du handicap a fait l'objet d'avancées qui ont permis la mise en place d'une législation spécifique et volontariste sur la place des personnes handicapées dans la vie sociale, et qui ont révélé l'urgence d'une protection juridique adaptée. La loi « Handicap » du 11 février 2005 s'inscrit dans cette évolution, confirmée par la présente réforme des tutelles.

Dans cette ligne, le projet de loi comporte de nouvelles dispositions qui, comme vous en rappeliez la nécessité, permettent de mieux prendre en compte la volonté de la personne vulnérable. Il n’est en effet plus admissible qu’une décision personnelle la concernant puisse être prise sans recueillir son consentement.

Cette nouvelle orientation se traduira au cours de la procédure judiciaire (1), mais aussi par la création de mesures conventionnelles de protection (2).

1. Le respect de la personne vulnérable nécessite d’abord qu'on lui donne la parole et que l'on associe sa famille au cours de la procédure

La mesure de protection juridique ne pourra être ordonnée par le juge qu’après l'audition de la personne concernée, qui pourra, je le rappelle, être assistée d’un avocat.

L’audience sera le temps fort de la procédure en permettant à la personne d’être dans toute la mesure de ses facultés, actrice des décisions qui seront prises. Ainsi, le juge devra l’informer, sous une forme appropriée à son état, des décisions envisagées, afin qu’elle puisse exprimer ses sentiments, notamment sur le choix de la personne chargée de protéger ses intérêts, l’organisation de son mode de vie ou sa prise en charge médicale.

Respecter les droits fondamentaux de la personne vulnérable, c’est également, dans la mesure où son état le permet, recueillir son consentement préalable, voire la laisser prendre elle-même les décisions personnelles qui la concernent, en particulier en matière de santé.

De même, il devra lui être rendu compte des actes faits en son nom.

Par ailleurs, toute personne pourra choisir préalablement celui ou celle qui serait nommé tuteur ou curateur, au cas où elle ne serait plus en mesure d’exercer ses droits et de défendre ses intérêts. Cette faculté sera également ouverte, par acte notarié, aux parents d’un enfant handicapé majeur.

Et lorsque le majeur n’aura pas pris de dispositions spécifiques, la famille et les proches seront privilégiés. Ainsi, le juge devra en principe désigner la personne vivant avec lui, ou à défaut, un membre de la famille ou un proche entretenant avec le majeur des liens étroits et stables.

La nomination d’un intervenant extérieur, mandataire judiciaire de protection des majeurs, dont je vous reparlerai tout à l’heure, ne se fera donc qu’en dernier recours. Enfin, même lorsqu'un tiers sera ainsi désigné curateur ou tuteur, la famille pourra être associée à la mesure, soit par la désignation en son sein d'un subrogé-curateur ou subrogé-tuteur, soit ayant accès, avec l'autorisation du juge, au comptes de gestion de la tutelle. Cette disposition répond, je le crois, aux préoccupations légitimes de votre Assemblée en ce domaine.


2. Le respect de la personne vulnérable se traduit également par l’introduction dans notre droit de nouvelles mesures respectueuses de la volonté individuelle.

Je pense en particulier au «mandat de protection future ». La réforme introduit dans le code civil ce nouveau dispositif, directement inspiré des expériences conduites avec succès au Québec et en Allemagne.

Il s’agit de répondre à l’inquiétude des personnes soucieuses de prévoir l’organisation de leur protection pour le jour où elles seraient dépendantes et ne pourraient plus pourvoir seules à leurs intérêts.

Elles détermineront ainsi l’étendue et le contenu de la protection, qui pourra être aussi bien patrimoniale que personnelle. Ce mandat prendra effet lorsque l’incapacité aura été médicalement constatée. Le greffier en chef le rendra opposable aux tiers et son exécution sera contrôlée.

Deux formes seront possibles, qui n’auront pas les mêmes effets en matière patrimoniale :

  • le mandat notarié permettra une protection juridique très étendue et pourra couvrir les actes de disposition du patrimoine, sous contrôle du notaire.
  • le mandat sous seing privé donnera au mandataire les pouvoirs d’un administrateur légal sous contrôle judiciaire et sera limité aux actes conservatoires ou de gestion courante.

En aucun cas et quelle que soit la forme du mandat, les dispositions relatives à la protection personnelle ne pourront déroger aux règles de la protection judiciaire.

Cette faculté sera également ouverte aux parents d’un enfant handicapé majeur. Le mandat, prévu par acte notarié, prendra effet à leur décès ou si les parents ne sont plus en mesure d’assumer la charge de leur enfant.

Bien-sûr, nous le savons tous, il restera des situations nécessitant l'intervention d'un tiers.

C. J’en arrive ainsi au troisième axe de la réforme : la professionnalisation des tuteurs et curateurs extérieurs à la famille.

Une véritable profession, celle de « mandataire judiciaire de protection des majeurs » verra le jour.Elle regroupera tous les intervenants extérieurs à la famille, personnes physiques ou morales, qui exercent à titre habituel les missions de protection juridique.

Comme vous le rappeliez, les exigences en termes de formation et de qualification des délégués à la tutelle, présentent actuellement des insuffisances.

C’est pourquoi, la réforme que nous présentons Philippe Bas et moi-même, prévoit l’obligation pour ces personnes de suivre une formation professionnelle, mais également de se soumettre à des critères de qualité et à une évaluation de leur activité.

Elles devront nécessairement souscrire une assurance de responsabilité professionnelle.

Dans la même logique, le contrôle de la gestion du professionnel sera amélioré, notamment par la production obligatoire dans le rapport de gestion de relevés bancaires annuels de l'ensemble des comptes de la personne protégée, le secret bancaire ne pouvant être opposé ni à la personne chargée de la protection ni au greffier en chef sollicitant l'établissement financier.

En outre, la pratique des comptes pivots, qui permet au gérant de tutelle de regrouper sur un compte à son nom tous les avoirs des personnes dont il assure la tutelle et de percevoir les intérêts générés par ce compte sera prohibée.

Les mêmes règles s’appliqueront lorsque la personne chargée de la protection est un membre de la famille ou un proche. Toutefois, en l’absence de patrimoine, le juge pourra le dispenser de ce contrôle.

De nouveaux moyens seront mis à la disposition du juge, qui, si le patrimoine le justifie, aura la possibilité de recourir à une expertise comptable aux frais du majeur.

Le greffier en chef pourra également être assisté dans sa mission de contrôle, selon des modalités qui seront fixées par décret en Conseil d’Etat.

Enfin, je précise que le financement des mesures prises en charge par les professionnels, actuellement disparate et incohérent, sera harmonisé de telle sorte qu’il soit équitable tant pour les majeurs concernés que pour les professionnels. Un financement public viendra compléter la rémunération du tuteur si les ressources de la personne protégée ne lui permettent pas d’en assumer le coût.

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Monsieur le Président,
Madame le Rapporteur,
Mesdames, Messieurs,

Ce projet, vous l'avez compris, entend procéder à une réforme globale. En effet, l’efficience de la protection des majeurs vulnérables implique une véritable synergie entre le dispositif civil et l’accompagnement social, sans lequel toute réforme serait vouée à l’échec parce qu’incomplète.

Si l'ensemble des acteurs de cette réforme le comprend et le veut, alors nous serons prêts à affronter dignement le défi majeur que pose le vieillissement de la population.

Car, comme vous le souligniez, le niveau de civilisation et d’humanité d’une société se juge à la manière dont elle respecte et apporte son soutien aux plus vulnérables parmi les siens.

Conformément aux vœux du président de la République et aux engagements du Gouvernement, ce projet de loi sera présenté en Conseil des ministres à l’automne, en vue d’un examen au Parlement avant la fin de la législature.

Nous sommes tous concernés par cet impératif et je veux vous assurer de ma détermination à porter cette réforme jusqu'à son terme.

Je vous remercie.