[Archives] Présentation du projet de loi instituant un contrôleur général

Monsieur le Président,
Monsieur le Président de la Commission des Lois et rapporteur du projet,
Mesdames et Messieurs les Sénateurs,

C'est un honneur pour moi de me présenter devant vous pour la deuxième fois au cours de cette session extraordinaire.

Le projet de loi que vous examinez aujourd'hui s'inscrit dans notre volonté de rénover en profondeur notre système pénitentiaire. C'est une première étape. La seconde sera la future loi pénitentiaire dont nous débattrons à l'automne.

Je sais que vous attachez une grande importance au contrôle extérieur des lieux de privation de liberté.

C'est l'honneur du Sénat d'accompagner toutes les avancées de notre Etat de droit.
Le Sénat a toujours veillé à protéger la dignité de la personne humaine dans notre législation.

La République doit pouvoir s'assurer du respect des droits fondamentaux de ceux qu'elle a décidé d'isoler.
Elle doit pouvoir garantir des conditions de vie dignes dans les lieux de privation de liberté.

Mesdames et Messieurs les Sénateurs, l'institution d'un contrôleur général des lieux de privation de liberté est une belle et grande idée. Elle est née de vos réflexions et de vos travaux.
Ai-je besoin de le rappeler ? Ce projet de loi est d'abord le vôtre.

A la suite de la commission d'enquête du Sénat en 2000 sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires, une proposition de loi de Jean-Jacques Hyest et de votre ancien collègue, Guy-Pierre Cabanel, avait été adoptée le 26 avril 2001.

Votre réflexion s'appuyait alors sur les conclusions du rapport de la commission présidée par M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation, qui recommandait la mise en place d'un contrôle extérieur des prisons.

Le texte que je vous présente aujourd'hui, s'il a une portée plus large, reprend la substance des dispositions que prévoyait le Sénat.

Notre ambition est grande. Le projet de loi permet d'y répondre.

Ce projet repose en effet sur une ambition.

Cette ambition, c'est :
  une volonté de modernité,
  une volonté d'humanité,
  une volonté de respect des engagements européens et internationaux de la  France.

Ce projet de loi est d'abord porteur d'une volonté de modernité :

Le contrôleur général des lieux de privation de liberté aura le statut d'autorité indépendante :

- comme le Médiateur de la République.
- comme la Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés.
- comme la Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l'Egalité, pour ne citer que ces trois là.

Les autorités indépendantes contribuent au bon fonctionnement de nos institutions. Elles jouent un rôle de veille, de contrôle, de régulation, qui est le propre des démocraties modernes.

Elles ont acquis leur légitimité.
Elles ont établi leur efficacité.
Elles ont démontré qu'un Etat de droit n'a pas à craindre le contrôle d'une autorité indépendante du pouvoir exécutif.

Je le dis aux fonctionnaires des différents ministères concernés.

Je le dis en particulier aux personnels de l'administration pénitentiaire, qui accomplissent un travail remarquable dans des conditions souvent difficiles.

Ce sont eux qui m'ont confortée dans ce projet. Ils sont les premiers à déplorer que les conditions réservées aux détenus ne soient pas partout à l'honneur de la France. Ils sont les premiers à souffrir d'une image de leur métier et de leurs missions qui est parfois dévalorisée. Leurs organisations me l'ont dit.

Ce regard extérieur sur un monde intérieur leur est indispensable. Il l'est tout autant pour eux que pour les personnes qu'ils ont la charge de surveiller.
Cette charge qu'ils accomplissent avec un dévouement quotidien ne doit pas les isoler à leur tour.

Ce contrôle n'est pas une marque de défiance.

Il est la contrepartie de missions et de responsabilités très étendues.

La décision de priver quelqu'un de sa liberté -- que ce soit une décision de justice ou une mesure prise par une autre autorité -- sera d'autant plus légitime que sa mise en œuvre fera l'objet d'un contrôle. Elle sera d'autant mieux comprise que l'on saura rendre compte des conditions dans lesquelles on le fait.

Il existe déjà de nombreuses institutions qui veillent au respect de la dignité humaine dans les lieux fermés.

Les parlementaires exercent leur droit de visite dans les prisons.

Le Médiateur de la République instruit les réclamations individuelles qui lui sont soumises.
Ses travaux, comme les vôtres, ont été d'une infinie richesse pour notre réflexion. Ils ont mis en évidence la nécessité d'un contrôleur indépendant.

Son rôle sera d'aller bien au-delà de simples observations.
Il aura pour mission d'agir. De garantir à celles et ceux qui ont été privés de liberté, le respect de leur dignité humaine.

Ce projet est porteur d'une volonté d'humanité.

La privation de liberté, quelle que soit sa forme, quelle que soit sa durée, est parfois nécessaire.

Elle n'autorise pas l'humiliation. Elle n'autorise pas les atteintes à l'intégrité physique. Elle oblige au respect de la personne et de ses droits fondamentaux.

Elle est, pour reprendre la belle formule de votre collègue, le président Pelletier, « indissociable du droit légal à la rédemption et à la réhabilitation. »

Ainsi, pour prendre l'exemple de la prison, la détention doit préparer à la réinsertion. Or, trop souvent, elle conduit à l'exclusion, au désarroi et au ressentiment des détenus.

Leurs conditions de vie ou d'hygiène sont trop inégales. Leurs droits sont trop peu reconnus. L'accès à l'éducation n'est pas suffisamment généralisé. Leur sortie est insuffisamment préparée.
Enfin la promiscuité ajoute à cette détresse et favorise la récidive.

J'ai pris l'exemple de la prison. Dans les autres lieux de privation de liberté, aussi, des conditions matérielles décentes doivent être garanties.

Les étrangers en centre de rétention, les personnes gardées à vue ont également des droits fondamentaux qu'il faut respecter.

Les malades dans les hôpitaux psychiatriques doivent être pris en charge avec dignité.

Pour notre Nation qui a écrit la Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen, il serait indigne de ne pas veiller au respect des droits fondamentaux, jusque dans les lieux où l'on est privé de liberté.

Ce sera la mission du contrôleur général.

Enfin, le projet de loi qui vous est soumis répond à notre volonté de respecter les engagements européens et internationaux de la France.

Le 11 janvier 2006, le Conseil de l'Europe réaffirmait sa volonté de replacer les détenus au cœur des missions de l'administration pénitentiaire.

Les Règles Pénitentiaires Européennes prévoient le contrôle des conditions de vie dans les lieux de privation de liberté par un organe indépendant, qui rendra publiquement compte de ses conclusions.

Par ailleurs, la France va ratifier le protocole facultatif à la convention contre la torture de l'ONU, signé le 16 septembre 2005.

Ce protocole recommande l'instauration d'un mécanisme national de visites régulières dans tous les lieux où des personnes sont privées de liberté sur décision de l'autorité publique.

Trente-cinq Etats l'ont ratifié. Les solutions qu'ils ont adoptées sont diverses. Certains pays répartissent les missions de contrôle entre plusieurs organismes existants.

La France a fait le choix d'un contrôle unique, inspiré du modèle que la Grande-Bretagne a mis en place en 1981 : celui de l'inspecteur en chef des prisons.

J'ai rencontré vendredi à Londres, en compagnie du président Hyest, Madame Anne Owers qui exerce cette fonction depuis 2001.

Elle m'a dit combien le regard porté sur les lieux d'enfermement par l'inspecteur en chef des Prisons est fondamental.
Fondamental pour les détenus.
Fondamental pour les personnels des prisons qui attendent son intervention comme une bouffée d'air venu de l'extérieur.

Madame Owers fait état des améliorations considérables, accomplies depuis 1981. Ce sont des progrès en faveur de la santé, de l'humanisation des lieux d'enfermement, et de la prévention des suicides.

Nous connaissons tous l'attachement historique de la Grande-Bretagne aux droits de la personne humaine. La France peut s'enrichir de l'expérience de son voisin européen. Elle doit en faire bénéficier ses citoyens.

Permettez moi à présent de vous exposer comment nous avons conçu l'institution du contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Le contrôleur sera nommé par décret pour un mandat de six ans, non renouvelable.

- Cette nouvelle institution sera compétente pour l'ensemble des lieux de privation de liberté.
- Elle pourra être largement saisie.
- Elle sera dotée de pouvoirs étendus.

Tout d'abord, le contrôleur général exercera sa mission pour l'ensemble des lieux de privation de liberté.

La notion de lieu de privation de liberté est très large.

C'est l'originalité de notre projet par rapport aux propositions antérieures qui ont été faites en France ; c'est aussi l'originalité par rapport à ce qu'est le contrôle britannique.

Les lieux de privation de liberté englobent bien évidemment les établissements du ministère de la Justice : les maisons d'arrêt, les centres de détention, les maisons centrales, les centres pénitentiaires, les centres de semi-liberté, les établissements pénitentiaires pour mineurs, les centres éducatifs fermés.

Le contrôle s'appliquera également
aux locaux de garde-à-vue de la police et de la gendarmerie,
aux dépôts des tribunaux,
aux centres et aux locaux de rétention administrative,
aux zones d'attente des aéroports, des ports et des gares,
aux quartiers d'arrêt des armées,
aux cellules de retenue des douanes.

Enfin, ce contrôle s'appliquera aux secteurs psychiatriques des hôpitaux.

Au total, le projet de loi vise 5 788 lieux de privation de liberté. 219 d'entre eux relèvent du ministre de la Justice.

Les ministres de l'Intérieur, de l'Immigration et de l'Intégration, ainsi que de la Défense, de la Santé et du Budget se partagent la responsabilité des autres lieux de privation de liberté.

L'indépendance que nous garantissons au contrôleur général sera la condition de son succès. Il ne recevra aucune instruction de la part des autorités ministérielles, ni de leurs administrations.

Les modalités de saisine du contrôleur seront très larges.

Toute personne physique ou morale qui aura connaissance d'atteintes aux droits de la personne dans un lieu de privation de liberté pourra s'adresser au contrôleur.

Cela signifie, par exemple, qu'un détenu pourra lui écrire directement, et sous pli fermé.

Le recours au contrôleur général doit être simple.

Il est important que cette institution soit connue de tous, puisque tous pourront le saisir. C'est pourquoi il faudra qu'elle s'incarne en une personnalité éminente, qui saura faire entendre sa voix.

Le contrôleur général ne se substituera pas à tous les instances qui interviennent déjà dans les lieux de privation de liberté. Celles-ci accomplissent un travail rigoureux et nécessaire. Je pense en particulier à la commission nationale de déontologie de la sécurité.

Ces institutions rencontrent pourtant des difficultés à se faire entendre et reconnaître, en raison même de la diversité de leurs champs d'intervention et de leurs modes de saisine.

Le contrôleur général travaillera en coordination avec elles.
Il rendra plus visible l'ensemble des actions en prêtant un nom et un visage à leur cause commune.

Il permettra d'attirer l'attention de nos concitoyens sur les enjeux du respect des droits fondamentaux dans les lieux de privation de liberté.

Enfin, le contrôleur général sera doté de pouvoirs étendus.

Son contrôle prendra la forme de visites dans les lieux de privation de liberté -- quels qu'ils soient et où qu'ils se trouvent.

Le contrôleur général aura une seule mission : s'assurer par lui-même des conditions de prise en charge des personnes privées de liberté. Bien entendu, il disposera pour cela d'une équipe de contrôleurs qu'il recrutera lui-même.

Les visites pourront intervenir à tout moment. Le contrôleur général pourra s'entretenir avec toutes celles et ceux qu'il jugera utile de rencontrer, dans le cadre de son investigation : les personnes privées de liberté, mais aussi l'ensemble des personnels, des médecins et des auxiliaires de justice.

Au terme de sa visite, le contrôleur général fera connaître ses observations. L'administration pourra y répondre.

Je voudrais reprendre ici l'exemple du mécanisme britannique de contrôle.
Chaque visite de l'inspecteur en chef donne lieu à un rapport, accompagné de recommandations aux autorités.
95 % de ces recommandations sont admises par l'administration. 75 % en moyenne sont suivies d'effet dans les deux ans. L'inspecteur en chef le vérifie à l'occasion d'une visite inopinée.

Je crois que c'est la bonne méthode.
Le Président Jean-Jacques Hyest le souligne dans son remarquable rapport : le dialogue est complémentaire de la démarche d'investigation. Le dialogue est la meilleure promesse de résultats concrets.

Le projet de loi prévoit enfin que le contrôleur général rendra compte de ses observations dans un rapport annuel au Président de la République et au Parlement. Ce rapport sera donc public.

Le contrôleur pourra proposer les modifications des lois et des règlements qu'il jugera nécessaires à la protection du droit des personnes privées de liberté.

Mesdames et Messieurs les Sénateurs, j'ai conscience des efforts que la mise en place de ce contrôle demandera aux différents ministères concernés.

Cependant je suis convaincue que le respect des libertés et des droits fondamentaux est à ce prix.

La République fera la preuve qu'elle ne s'arrête pas aux portes de ses institutions fermées.

Elle veillera à l'égalité humaine de traitement dans tous les lieux où elle prive des personnes de leur liberté.

Elle renforcera la confiance de nos concitoyens dans leurs institutions, ainsi que l'a souhaité le Président de la République.

Vous le voyez, ce projet de loi représente bien plus qu'une réforme technique. Il est porteur d'un message politique fort.

Je ne doute pas que le Sénat, qui en a été l'instigateur, lui apportera très largement son soutien.

Je vous remercie.