[Archives] Présentation du budget de la Justice devant l'Assemblée Nationale

Publié le 10 novembre 2005

Discours de Pascal Clément, ministre de la Justice, garde des Sceaux

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13 minutes

Monsieur le Président,
Monsieur le Rapporteur général,
Mesdames et Messieurs les Députés,

Je suis heureux de vous présenter solennellement le projet de loi de finances pour 2006, dans ses parties concernant le Ministère de la Justice.

La présentation d’un budget est toujours un moment fort de la vie démocratique. Il l’est d’autant plus cette année où nous mettons en œuvre une nouvelle procédure budgétaire.

La réorganisation des crédits aboutit à une plus grande transparence. Ainsi la mission Justice est organisée en 5 programmes :

  • Accès au droit et aide aux victimes,
  • Justice judiciaire,
  • Protection Judiciaire de la Jeunesse,
  • Soutien et formation,
  • Administration pénitentiaire.

Vous pourrez constater que ces programmes se décomposent en 27 actions, accompagnés de 53 indicateurs de résultats que la Justice s’engage à respecter.

Cette transparence est d’autant plus nécessaire que la modernisation de la Justice est un des grands chantiers de la législature. Vous avez souhaité donner à la Justice ce statut envié de priorité budgétaire afin de mieux garantir les libertés et mieux assurer la sécurité des Français.

Cette priorité est plus que jamais d’actualité à l’heure où le rétablissement de l’autorité républicaine dans nos cités fait l’objet d’une mobilisation sans égale de tous les fonctionnaires du Ministère de la Justice.

Votre exigence s’est traduit par le vote en 2002 d’un plan de rattrapage, la LOPJ (Loi d’Orientation et de Programmation de la Justice). Son exécution est en cours. Chacun d’entre nous doit le reconnaître, elle nous est d’un très grand secours pour faire face aux violences urbaines dans les juridictions qui y sont confrontées.

En 2002, 126 postes de magistrats étaient ouverts au Tribunal de Grande Instance de Bobigny. Au début de cette année, ils étaient 152, soit une augmentation de 21%. S’ils réussissent à assurer, dans l’urgence avec un très grand dévouement, la mission que la République leur a confié, c’est bien grâce au respect des engagements pris par la majorité. Mesdames et Messieurs les députés, au nom de tous les serviteurs de la Justice, je tiens à vous remercier des efforts que la Nation a consentis en sa faveur.

Ainsi, alors que les dépenses de l’Etat augmenteront de 1,8 % en 2006 et le budget de la Justice augmentera de 4,6%. Il s’élèvera au total à 5,9 milliards d’euros. Vous constaterez que l’augmentation est encore supérieure à celle de l’an passé, qui s’était élevée à 4%.

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Avant de vous présenter les grandes lignes de ce budget, je voudrais évoquer une des conséquences de la LOLF sur le budget de la Justice. Celles-ci sont plus importantes que dans les autres ministères du fait du passage des frais de justice de crédits évaluatifs en crédits limitatifs. Près de 20 % du budget de la Justice est concerné par ce changement dans le Projet de Loi de Finances 2006.

En effet, les frais de justice sont inscrits dans le PLF à hauteur de 370 millions d’euros, l’Aide Juridictionnelle à hauteur de 304 millions d’euros, les crédits consacrés à la prise en charge médicale de la santé des détenus pour 83 millions d’euros et enfin les crédits consacrés au Secteur Associatif Habilité par la Protection Judiciaire de la Jeunesse à hauteur de 266 millions d’euros.

Cette obligation de maîtriser les crédits évaluatifs est une chance pour la Justice. Jusqu’ici, ces dépenses n’étaient pas réellement anticipées, elles étaient subies.

Il n’est pas question de rendre une justice moins efficace, ou de limiter pour des questions budgétaires les investigations des magistrats et des policiers, dans le cas des frais de justice. Bien au contraire, je suis persuadé que la bonne gestion financière n’est pas contraire à l’efficacité.

Il est vrai que les facteurs d’augmentation des frais de justice sont liés à l’augmentation de l’activité des juridictions et à l’utilisation des nouvelles technologies, qui améliore la qualité de la justice rendue aux Français. Ainsi les frais de justice ont progressé de 20% par an depuis 2001 pour atteindre 420 M€ dépensés en 2004 et 490 M€ attendus en 2005.

Pourquoi alors seulement 370 millions d’euros ont été budgété ?

Simplement parce que j’ai constaté dans ces dépenses :

  • des tarifs abusifs imposés sans discussion par des prestataires,
  • une absence de mise en concurrence sur certains frais,
  • ou encore un système comptable qui déresponsabilisait ses acteurs.

J’ai alors mis en place un plan d’accompagnement au niveau de la chancellerie et dans les juridictions.

Je souhaite en particulier que la Justice modifie certaines de ses procédures pour les rendre plus opérationnelles. Deux questions concrètes vous éclaireront sur cette démarche :

  • La pratique systématique des recommandés dans les relations entre la Justice et les citoyens est-elle réellement indispensable ?
  • Faut-il continuer d’accepter des surfacturations de certaines entreprises, par exemple dans le secteur des Télécoms, sans raison ou sans motivation ?

Je veux offrir aux magistrats la possibilité de renégocier tous les tarifs en fonction des coûts qui nous sont opposés par les sociétés requises dans le cadre des procédures judiciaires et de les mettre en concurrence.

Le plan d’économies que j’ai mis en place nous a déjà permis d’obtenir :

  • Une mise en concurrence des frais d’empreinte génétique cet été qui nous a permis de passer d’un tarif moyen de plus de 150 euros à 85 euros. L’économie réalisée s’élève à 3 millions d’euros.
  • En matière d’écoutes téléphoniques, nous ferons dès l’année prochaine une économie de 3 M€ en installant des lignes permanentes dans les services de police et de gendarmerie, au lieu de recourir à la l’installation de lignes provisoires.
  • Pour les renseignements demandés aux opérateurs, nous avons tarifé nos demandes. Les renseignements déjà en possession de l’opérateur seront facturés 2,13 euros alors que les demandes plus complexes le seront à 20 euros contre une somme forfaitaire de 9 euros aujourd’hui. Le gain estimé s’élève ainsi à 17 millions d’euros.

Je compte aussi sur les efforts des chefs de programme dans chaque juridiction que j’ai mobilisé sur ce sujet. Ils disposeront l’an prochain d’une enveloppe globale incluant les frais de justice.

Ils auront dorénavant la pleine capacité de décision de l’emploi des crédits mis à leur disposition. En tant que chefs de BOP, ils assumeront la responsabilité de leur gestion devant le responsable de programme et devant moi, responsable de la mission justice. A mon tour, je vous rendrai des comptes sur cette gestion.

C’est ainsi que nous dépenserons moins et que nous dépenserons mieux. Les économies liées à la mise en œuvre de notre plan d’accompagnement sont calculées à 62 M€ soit une réduction de 14 %.

Au-delà des crédits inscrits pour la mission justice, le Premier Ministre a validé la possibilité d’imputer 50 millions d’euros de dépenses exceptionnelles de frais de justice sur le programme « dépenses accidentelles et imprévisibles » de la mission « provisions ».

Je tiens donc à être extrêmement clair devant vous : il n’y aura pas d’enquête freinée ou interrompue à cause de manque de crédits sur le poste des frais de justice. Toutes les économies réalisées seront compatibles avec la liberté de prescription des magistrats.

Venons-en maintenant à la répartition des crédits de la mission Justice. Elle s’organise autour de mes trois grandes priorités :

  • Tout d’abord, garantir les libertés donner à la Justice d’être réactive et efficace
  • Ensuite, garantir la sécurité des Français, notamment en assurant l’exécution des peines ainsi que celle des personnels
  • Enfin, garantir une deuxième chance à ceux qui sont suivis par les services du Ministère de la Justice

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J’ai souhaité que le budget 2006 permette à la Justice de mieux garantir les libertés et lui permette d’être plus réactive et plus efficace.

La Justice a déjà réalisé des efforts importants pour devenir plus facile d’accès et raccourcir ses délais. Je vous demande de lui accorder les moyens nécessaires pour les intensifier.

Dans le Projet de Loi de Finances qui vous est présenté, le budget des juridictions judiciaires représente 42% du budget de la Justice. Il bénéficie de 2,5 milliards d’euros, soit une augmentation à périmètre constant de 8%.

Il permettra concrètement de continuer la politique de recrutement du ministère. L’arrivée de nouveaux magistrats et fonctionnaires de Justice permettra de réduire les délais de jugement.

Comment cet effort sera-t-il mesuré ? Le premier objectif du programme Justice Judiciaire s’intitule « Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière civile ». Des indicateurs définissent ensuite l’amélioration de la performance des juridictions. Très concrètement, les affaires de divorce jugées devant les TGI durent en moyenne 11 mois aujourd’hui et ne devront pas dépasser 6 mois en 2007. De même, la durée de traitement des affaires devant les Tribunaux d’Instance, actuellement de 4 mois et demi, ne devront pas dépasser 3 mois en 2007.

Un autre indicateur me semble important : le délai moyen de délivrance de la copie revêtue de la formule exécutoire. Ce délai est de 9 jours dans les TGI et de 18 jours auprès des Conseils de Prud’hommes. Notre action devra aboutir à des délais respectivement de 5 et de 10 jours en 2007.

Vous pouvez constater que nous avons placé la barre suffisamment haute pour que les justiciables voient leur situation s’améliorer sensiblement. A plusieurs reprises, j’ai indiqué aux fonctionnaires du greffe l’importance de cet indicateur. Ils sont mobilisés pour y faire face.

En 2006, 651 fonctionnaires de greffe et 279 magistrats rejoindront les juridictions pour rendre la Justice plus rapide et plus efficace. Cet investissement en ressources humaines est un des plus importants jamais atteints dans l’histoire de la Justice.

Des personnels administratifs viendront compléter ces recrutements afin d’utiliser au mieux les Equivalent Temps Plein Travaillés accordés au ministère. Il s’avère en effet d’après les calculs du Ministère de l’Economie et des Finances que l’autorisation budgétaire de recrutement d’agents de la Justice est largement supérieure au nombre de personnes employés effectivement.

Le ministère de la Justice emploie en effet 66 500 ETPT, alors qu’il disposera l’année prochaine d’une autorisation budgétaire de 71 500 ETPT. Ces postes vacants nous permettront d’affecter des personnels sur de nouvelles missions prioritaires à l’occasion du redéploiement des effectifs.

Je souhaite que cette révolution culturelle ait une réelle incidence au niveau local, dans le travail quotidien de chacun des agents du ministère, et soit l’occasion d’une gestion des personnels plus ambitieuse.

Ce qui compte pour les juridictions et les justiciables, c’est le nombre de magistrats et d’agents publics réellement présents sur le terrain. L’année 2006 verra l’arrivée de nombreux fonctionnaires de catégorie B et C. Nous insisterons tout particulièrement en 2007 sur le recrutement d’agents de catégorie C.

J’ajoute enfin que les traitements seront revalorisés à hauteur de 8,4 millions d’euros, dont la moitié sera consacrée aux greffiers et aux personnels de catégorie C.

Cette exigence implique également de moderniser nos juridictions. Près de 160 million d’euros d’autorisations d’engagement seront destinés à la construction de nouveaux bâtiments judiciaires et 5,6 millions d’euros seront affectés à la poursuite du déploiement de l’informatique déconcentrée et à la visioconférence.

La Justice ne doit pas se contenter d’être réactive dans ses procédures de jugement, elle se doit de protéger les victimes et de leur garantir une prise en charge concrète. C’est pourquoi le budget de l’aide aux victimes connaît une très forte progression de 12%. Avec 9,2 millions d’euros, la prise en charge des victimes en urgence aura des moyens plus conformes à la noblesse de sa mission.

La défense des libertés passe également par le renforcement très significatif du budget de la CNIL, la Commission Nationale Informatique et Libertés. Près de 9 millions d’euros lui sont attribués, soit une hausse de 26%.

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Mesdames et Messieurs les Députés, la Justice a également besoin de moyens nouveaux pour garantir la sécurité des Français. C’est l’engagement que prend le gouvernement.

Garantir une plus grande sécurité, c’est faire en sorte que la réponse pénale des tribunaux soit plus systématique. Le taux de réponse pénale s’élevait à 73% en 2003. Les efforts du gouvernement ont permis sa progression à 75% cette année. Désormais, notre objectif est de le faire passer à 80% d’ici à 2010. Ces réponses doivent également être mises en exécution plus rapidement. Notre objectif est de réduire les délais d’exécution de 10 à 15% d’ici 2007.

Pour tenir ces indicateurs, je souhaite développer la création des Bureaux d’Exécution des Peines. Ces bureaux, situés dans les juridictions ont pour objet de rationnaliser et d’accélérer l’exécution des peines. Les amendes seront payées immédiatement si cela est possible. Les condamnés s’y verront signifier dès après leur jugement leur peine et ses modalités d’exécution. Encore expérimenté dans quelques juridictions, je souhaite que ce dispositif soit généralisé d’ici à 2007. En 2006, 500 000 euros sont prévus pour accompagner leur développement, qui s’opère généralement par un simple redéploiement de moyens.

Garantir la sécurité des Français, c’est aussi donner les moyens adéquats à l’administration pénitentiaire. Près de 35 millions d’euros supplémentaires seront affectés à la modernisation des établissements et à la politique d’aménagement des peines, notamment pour augmenter le nombre de placements sous bracelet électronique.

Ces crédits permettront aux établissements pénitentiaires d’assurer la garde des détenus et de prévenir des évasions. L’action de sécurisation des établissements pénitentiaires conduite depuis 2002 a déjà permis de réduire de moitié le nombre d’évasions. Le très faible taux d’évasion, 3,8 pour mille détenus, doit être maintenu à ce niveau.

Cela ne suffit pas.

Certains sont allés jusqu’à écrire que les prisons étaient la honte de la République. Que le parc pénitentiaire soit pour partie trop ancien, que nous manquions de places de prison, que nous devions poursuivre nos efforts en matière de santé, qu’il y ait des marges de progression dans notre politique de réinsertion. Tout cela est vrai. Mais cela n’autorise pas les contrevérités que j’entends proférer ici ou là.

La Nation a entrepris des efforts considérables pour ses prisons, d’autant plus considérables, d’ailleurs, qu’on a trop attendu pour le faire.

Les gouvernements appartenant à l’actuelle majorité ont réalisé des efforts sans précédent pour moderniser le parc pénitentiaire.

En 1986, Albin Chalandon lance un programme ambitieux de construction de 13 000 places de prison.

En 1994, c’est le programme Méhaignerie, qui prévoit la construction de 4 000 places.

Enfin, la loi d’orientation et de programmation pour la justice, votée en 2002, prévoit la construction de 13 200 places, dont les premières verront le jour en 2007.

La situation dans les prisons françaises ne sera conforme à notre tradition humaniste qu’à la sortie de ce lourd programme immobilier.

Il va de soit que ces établissements seront dotés des personnels nécessaires à leur fonctionnement. Ainsi, la loi d’orientation et de programmation pour la justice a prévu sur 5 ans la création de 3.740 emplois pour l’administration pénitentiaire. En 2006, l’Ecole Nationale d’Administration Pénitentiaire accueillera, d’ailleurs, 2.300 élèves, dont 1.700 surveillants et 300 travailleurs sociaux.

C’est pourquoi, Mesdames et Messieurs les députés, je vous demande cette année 932 millions d’euros d’autorisations d’engagement destinés à la construction de dix établissements pénitentiaires pour majeurs, dont un à la Réunion, et de sept établissements pénitentiaires pour mineurs.

Cette politique assumée de construction ne nous a pas conduit pour autant à renoncer à l’entretien des prisons. Des efforts substantiels ont été faits pour réhabiliter le parc ancien. Entre 1999 et 2002, les crédits consacrés à la rénovation des établissements pénitentiaires étaient de 170 millions d’euros. Entre 2003 et 2006, l’effort est de 369 millions d’euros, soit une augmentation de 117%.

J’ai enfin souhaité que la politique de sécurité du gouvernement concerne également la sécurité des juridictions. Au début du mois de septembre, un drame a endeuillé le tribunal de Rouen où une fonctionnaire de greffe a été agressée par une femme, décédée sur le coup. Le budget de la mission Justice prévoit une augmentation de plus de 4 millions d’euros entre le budget initial 2005 et celui présenté pour 2006. Il s’élèvera ainsi à près de12 M€.

Les besoins en personnel de sécurité seront en partie couverts par le projet d’utilisation de la réserve de la gendarmerie et de la police dans les juridictions. J’envisage également la création d’une réserve pénitentiaire qui pourra être mobilisée dans les tribunaux dont la sécurité reste imparfaite.

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La politique de sécurité du gouvernement se doit d’être ferme. Mais elle a également pour but de permettre la réinsertion.

J’ai souhaité que le ministère de la Justice devienne le ministère de la deuxième chance. Tant les mineurs suivis par la Protection Judiciaire de la Jeunesse que les détenus ayant purgé leur peine ont vocation à se réinsérer dans la société et à mener une vie normale.

La construction des Centres Educatifs Fermés se poursuit. Actuellement, 16 structures dont 2 gérées par la Protection Judiciaire de la Jeunesse sont opérationnelles. A la date du 1er novembre 2005, 409 jeunes ont été pris en charge et 115 y séjournent.

Les crédits de la Protection Judiciaire de la Jeunesse qui vous sont soumis permettront de créer 170 places supplémentaires. En effet 15 nouveaux centres éducatifs dont 5 gérés par le secteur public doivent ouvrir en 2006. En 2007, 14 nouvelles structures dont 4 portés par le secteur public généreront 160 places supplémentaires permettant d’atteindre ainsi une capacité totale de 512 places en fin de dispositif.

Les Centres Educatifs Fermés sont un instrument efficace de la lutte contre la délinquance juvénile. La prise en charge éducative a réellement permis d’envisager une réinsertion pour la très grande majorité des jeunes. Seuls 13% des 291 jeunes sortis d’un CEF ont été incarcérés.

Cette politique d’individualisation du suivi des mineurs les plus difficiles n’a de sens que si ces jeunes sont pris en charge le plus rapidement possible. C’est pourquoi un indicateur de résultat du programme PJJ prévoit de réduire par deux d’ici 2010 les délais de prise en charge des mineurs délinquants d’ici 2007. Mes services sont mobilisés pour atteindre cet objectif.

La Protection Judiciaire de la Jeunesse pourra en outre recruter 719 ETPT, dont 60 emplois nouveaux. Ces professionnels pourront en 2006 soutenir l’effort de la Justice en faveur de la réinsertion. Ils bénéficieront également du réseau de parrainage de jeunes par les membres de la société civile que je suis en train de mettre en place.

Je suis guidé par la même volonté de réinsertion à l’égard des détenus. Celle-ci implique de développer les actions menées dans le domaine éducatif et de l’apprentissage professionnel.

En 2004, 35.000 détenus ont suivi, à un moment ou à un autre, un enseignement. La grande majorité a, bien évidemment, bénéficié d’une formation de base (alphabétisation, préparation du certificat de formation générale), mais tous les niveaux sont concernés.

Toujours en 2004, près de 5.000 détenus se sont présentés à des examens. 70 % ont passé avec succès cet examen et plus d’une centaine ont obtenu un diplôme de l’enseignement supérieur.

Enfin, 18.000 détenus ont également bénéficié en 2004 d’une action de formation professionnelle.

Pour améliorer ces résultats, je souhaite qu’une partie non négligeable des recrutements de l’administration pénitentiaire aille aux Services de Probation et d’Insertion Pénitentiaires ainsi qu’aux personnels chargés de l’accompagnement des détenus.

Nous pouvons faire mieux. Nous devons faire plus. Mais nous devons également garantir aux détenus le maintien de leurs liens familiaux, élément fondamental pour préparer sereinement leur sortie.

Afin de rendre les prisons plus humaines, il est ainsi prévu de doter d’ici 2010 la quasi-totalité des établissements pénitentiaires de locaux destinés à l’accueil des familles. Au-delà des parloirs, seuls 72% des établissements en sont aujourd’hui pourvus.

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Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Députés,

Vous avez fait depuis 2002 de la Justice une priorité de l’Etat. Je vous demande aujourd’hui de renouveler cet engagement budgétaire. Ces moyens nouveaux permettront à la Justice d’être plus efficace, de mieux garantir la sécurité des Français et de garantir une deuxième chance aux personnes qui sont suivis par ses services.

La Nation réalise un effort substantiel pour la Justice. Mais cet effort est essentiel. Nous en avons besoin pour assurer la paix sociale.

Les critiques et reproches faits à l’institution judiciaire comme à l’institution pénitentiaire ne me sont pas inconnus. Vous pouvez compter sur la Justice pour se réformer et offrir aux citoyens les services qu’ils sont en droit d’attendre.

Je vous remercie de votre attention.