[Archives] Congrès de l'Union syndicale des magistrats

Publié le 23 octobre 2003

Discours de Dominique Perben

Temps de lecture :

14 minutes

Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Magistrats,
Mesdames et Messieurs,

Je vous remercie de m’avoir invité à participer à votre Congrès annuel. C’est avec un grand plaisir que je viens m’exprimer aujourd’hui devant l’organisation syndicale la plus représentative de la magistrature.

Vous avez su, Monsieur le Président, me faire part de vos préoccupations et je vous ai écouté avec beaucoup d’intérêt.

En évoquant des thèmes aussi divers que la place du juge dans le champ social, la séparation des pouvoirs ou bien encore la politique pénale, vous avez su élever le débat et poser des questions importantes.

J’avais demandé à mes collaborateurs de préparer des éléments pour répondre à des légitimes préoccupations de l’USM, exprimées comme autant de demandes au ministère de la justice.

Mais après vous avoir entendu je souhaite également vous faire part, à mon tour, de ma conception, du fonctionnement de la justice dans la société française, en qualité de Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, et de responsable politique.

Avant d’évoquer ce sujet essentiel, je me contenterai d’aborder rapidement avec vous deux thèmes, quitte à y revenir, sauf peut être dans le débat que nous aurons ensemble par la suite.

Ces thèmes, qui je le sais vous tiennent à cœur comme ils me tiennent à cœur, sont :

  • l’augmentation des effectifs dans les juridictions (1)
  • la revalorisation de la situation indemnitaire des magistrats (2)

1- L’augmentation des effectifs en juridiction

la LOPJ a consacré une augmentation substantielle des recrutements en faveur de la justice, se traduisant par la création sur 5 ans de 10. 000 emplois au ministère de la justice, soit une augmentation de 15 % ;

Parallèlement il conviendra de faire un effort en capacité de recrutement et de formation.

les magistrats : jusqu’en 2007, 950 emplois nouveaux de magistrats seront créés dans les juridictions.

  • cela s’est déjà traduit par 180 postes budgétaires en 2003 et 150 postes supplémentaires en 2004 ;
  • une diminution corrélative des vacances de postes : grâce au renforcement des capacités de l’ENM, et à la création d’un concours complémentaire, les vacances de postes dans les TGI ont été réduites de près de moitié.

En passant de 215 postes en mars 2003 à 125 en septembre 2003, elles ne représentent désormais, au plan national, que 1,5 % de l’effectif des magistrats.

J’espère que l’année 2004 nous permettra de faire disparaître les postes vacants en juridiction.

les fonctionnaires des services judiciaires : 510 emplois ont été créés en 2002, 520 le seront en 2003, dont pour cette dernière année 34 emplois de greffiers en chef, 361 emplois de greffiers et 99 emplois d’agents administratifs.

2 - La revalorisation de la situation indemnitaire des magistrats

Comme j’avais déjà eu l’occasion de vous le dire au Congrès de Reims l’année dernière, mon objectif est clairement d’aligner la situation indemnitaire des magistrats de l’ordre judiciaire sur celle des magistrats des tribunaux administratifs et celle des membres des chambres régionales des comptes.

je tiens à rappeler que les primes des magistrats n’avaient pas augmenté depuis 7 ans (1996)

l’augmentation :

  • + 4% ce mois-ci : le taux moyen des primes passe ainsi de 37 % à 41 %
  • j’ai obtenu dans le budget 2004, + 4% en octobre 2004
  • ces 8 % d’augmentation représentent en 2 ans une augmentation supérieure à ce qui avait été fait sur les 10 dernières années.
  • j’ai bon espoir que nous obtenions une nouvelle augmentation en 2005 et à terme je souhaite atteindre la parité avec les autres corps de magistrats des autres ordres.

Deux autres primes font actuellement l’objet d’une concertation élargie :

  • la prime pour travaux supplémentaires sera attribuée dans les juridictions qui connaissent des absences de magistrats, pour compenser les transferts d’activité qui en résultent.
  • enfin il y aura une majoration de la prime forfaitaire pour les magistrats qui exercent leurs fonctions dans une juridiction où les demandes d’affectation sont rares car nous commençons à rencontrer de vraies difficultés avec le CSM pour certaines juridictions, en raison de la faiblesse des candidatures.

*

*    *

Comme je vous l’indiquais, je souhaite maintenant répondre à votre interpellation sur le rôle du ministère public et la conduite de l’action publique en démocratie.

I-Le rôle du ministère public et la conduite de l’action publique en démocratie

Monsieur le Président vous nous avez fait part de votre conception du ministère public en France. Vous ne vous étonnerez pas si je vous dis que la mienne procède d’une analyse différente.

Quelle doit être la situation du Ministère public dans notre démocratie ?

A mes yeux, elle repose sur les quelques principes suivants :

1°) L’unité du corps judiciaire

La nature et l’importance des missions du ministère public justifient à elles seules que celui-ci soit composé de magistrats. C’est une réalité historique et constitutionnelle française ; il faut observer que c’est également l’analyse du Conseil de l’Europe.

En effet, au-delà des différences méthodologiques existant entre les fonctions du siège et celles du parquet, ces dernières se caractérisent par un souci :

  • de représentation de l’intérêt général,
  • de garantie et de protection des libertés individuelles,
  • de mise en oeuvre des pouvoirs propres de ses membres,
  • d’impartialité et de qualité de l’expertise juridique donnée dans le cadre du débat devant le juge pénal, civil ou commercial.

C’est pour cela qu’il faut cesser d’entretenir une confusion dans l’esprit des français : c’est une malhonneteté intellectuelle que de laisser croire que l’on peut assimiler le parquet au siège.

Ce souci est la manifestation d’une éthique professionnelle commune à l’ensemble des magistrats qui leur permet d’exercer alternativement, dans leur carrière, les fonctions du siège et celles du parquet.

2°) La hiérarchie du parquet

Le ministère public obéit à des principes d’organisation qui lui sont propres et nullement incompatibles avec son appartenance au corps judiciaire :

  • indivisibilité et organisation hiérarchique
  • loyauté de ses membres

L’intégration des parquetiers dans un système hiérarchisé n’est pas de nature à leur faire perdre leur qualité de magistrat.

3°) Le rôle du Garde des Sceaux et de la Chancellerie

La démocratie impose une prise en compte politique immédiate de la volonté de nos concitoyens dans les différents champs d’action de l’Etat.

Seule l’autorité politique, parce qu ‘elle est élue, est à même d’incarner au final l’intérêt général.

En ce qui concerne la justice et la lutte contre l’insécurité, le message des français a été très clair lors des dernières élections présidentielles et le demeure aujourd’hui.

La cohérence de la politique pénale est une nécessité rappelée avec force par le Président de la République.

Les directives générales : procèdent du pouvoir du Gouvernement de déterminer et de conduire la politique de la Nation. Elles doivent respecter bien évidemment le cadre tracé par le législateur.

Au-delà de l’accompagnement technique de la législation, j’entends également par ce moyen, conformément au message reçu des français, assurer une action publique unifiée. A cet égard je ne souhaite pas faire une circulaire annuelle de politique pénale. La crainte que j’ai c’est d’arriver à une sorte de catalogue. Je pense plus intéressant de souligner tel ou tel point dans une circulaire, plus courte et plus simple. Ces circulaires ont vocation à expliciter les textes nouveaux.

Les termes du débat sont les suivants :

  • par quel vecteur opérationnel assurer l’application égale de cette politique pénale en l’état actuel du code de procédure pénale ?
  • comment renforcer l’évaluation de l’application de la politique pénale, pour en rendre compte aux français ?

S’agissant des expertises destinées à assurer la cohérence et le bien-fondé de l’action publique, elles s’appuient sur le dialogue, fondé sur l’obligation de compte-rendu, existant entre les parquets et la Chancellerie

Obligation qui pèse sur les procureurs généraux à l’égard de la DACG, sur les procureurs de la République à l’égard des procureurs généraux et sur les substituts à l’égard de leur procureur.

Elles sont de deux ordres :

  • expertise et appui juridique de l’action des parquets dans les matières techniques
  • avis donné aux parquets à l’occasion d’actes de procédure qu’ils souhaitent diligenter.

Les instructions de procédure

Vous le savez, il s’agit des pouvoirs que le Garde des Sceaux tient de l’article 36 du code de procédure pénale en matière d’action publique et que je ne saurais refuser d’exercer a priori dès lors qu’ils ont pour objet une meilleure application de la loi pénale.

D’ailleurs, ces pouvoirs je les ai bien peu exercés en réalité, après en avoir revendiqué le droit.

Je considère en effet qu’en tant que de besoin, il est de mon devoir :

  • de demander d’engager ou de faire engager des poursuites pour des faits susceptibles de constituer des infractions à la loi pénale,
  • de demander au parquet de saisir la juridiction de telle ou telle réquisition dans un souci d’une égale application de la loi, sur les procédures dont il m’est rendu compte.

Ce mécanisme dont la transparence est garantie par la loi, préserve évidemment l’indépendance d’appréciation des magistrats du siège et ne peut avoir en aucune façon pour objet ou pour effet d’empêcher, je le rappelle, ou d’entraver la saisine d’une juridiction.

II-Le ministère de la justice, un ministère du droit à l’écoute des évolutions de la société française

Après vous avoir fait part de ma conception du ministère public dans une société démocratique, je souhaite vous dire mes ambitions pour la justice de notre pays.

Je souhaite comme vous que les Français soient fiers de leur justice, qu’elle réponde à leurs attentes légitimes et parfois impatientes. Je veux que vous soyez fiers de votre métier, et vous l’êtes, en vous donnant les moyens de l’exercer dans les meilleures conditions possibles.

Revenons d’un mot sur le rôle du juge.

A-Le rôle du juge

Je crois que le rôle du juge doit être recentré sur ses missions essentielles.

Monsieur le Président je fais le même constat que le vôtre, la fonction de juge de l’ordre judiciaire ne doit pas être dévalorisée.

Le juge doit absolument être recentré sur ses activités juridictionnelles, c’est une conviction profonde de ma part et sachez que je m’y emploie avec détermination.

Lors de mes déplacements en juridiction, je suis toujours frappé de constater que les magistrats s'acquittent de certaines tâches avec une grande conscience professionnelle, alors même qu’elles m’apparaissent, comme à vous, très éloignées de la conception que l’on peut se faire du rôle du juge dans notre société.

Connaissant, Monsieur le Président, votre souci d’assurer le bien-être des magistrats, vous allez me demander des exemples concrets sur les réformes que j’entends mettre en œuvre dans ce domaine.

Et bien ces exemples les voilà :

La limitation de la participation des juges aux commissions administratives

Dans le cadre de la réforme de l’Etat je veux alléger votre charge de travail en vous dispensant de siéger au sein de commissions administratives où votre présence n’est pas indispensable.

  • la Direction des Services Judiciaires a procédé à un inventaire et recensé plus de 210 commissions administratives où siègent des magistrats ;
  • j’estime que la place du juge n’est pas dans la commission d’attribution de la médaille de la famille française ;
  • j’estime que la place du juge n’est pas plus dans la commission des réclamations relatives à la salubrité des coquillages.
  • à la suite d’une concertation interministérielle et syndicale des ordonnances portant retrait des magistrats seront prises.

Le greffier assistant du juge

S’agissant du nombre de juges, je pense qu’avec la LOPJ, qui a prévu la création de 950 postes supplémentaires sur 5 ans, nous arriverons à ce qui semble correspondre à ce dont a besoin la société française.

Je citerai un autre exemple concret de revalorisation du rôle du juge. Il s’agit de la place qu’il convient de lui réserver au sein même de la juridiction pour lui permettre de mener à bien les missions régaliennes qui lui ont été confiées par le législateur.

Pour y parvenir j’ai décidé, dans un premier temps, de faire évoluer le statut des fonctionnaires des services judiciaire.

  • le nouveau statut des greffiers en chef est entré en vigueur le 1er janvier 2003;
  • le nouveau statut des greffiers est entré en vigueur le 1er juin.

Il prévoit une extension de leurs missions en matière de recherches juridiques, de mise en état des dossiers et de participation à la rédaction de décisions selon les directives des magistrats ;

  • même si dans le cadre de la LOPJ nous créeront 950 nouveaux postes de magistrats, je suis persuadé qu’à terme la solution ne réside pas dans l’augmentation de vos effectifs mais plutôt dans une meilleure répartition des tâches et la formation de véritables équipes, organisée autour de vous ;
  • des expérimentations ont commencé sur le terrain, depuis le 30 septembre dans deux cours d’appel et 10 tribunaux de grande instance ;

B-La justice des mineurs : une très forte exigence

La réorganisation de la justice des mineurs : une priorité pour moi

La situation des mineurs en France est pour moi une préoccupation majeure. C’est une véritable bombe sociale. Si je ne fais rien, si nous ne faisons rien ensemble, cette bombe explosera tôt ou tard et les dégâts seront considérables.

Que ce soit en matière d’assistance éducative comme en matière pénale, le traitement judiciaire des mineurs doit encore être amélioré.

La justice des mineurs doit être réorganisée, ce n’est ni un vœu, ni une déclaration d’intentions mais une absolue nécessité.

J’ai donc décidé de procéder à une réflexion très approfondie portant d’abord sur nos propres modes de fonctionnement.

Il faudra que cette réflexion porte également sur :

  • la PJJ et son articulation avec les départements et les associations
  • l’évolution des métiers et des qualifications ;
  • la répartition des rôles entre l’Etat et les associations ;

Lors de mes visites sur le terrains je rencontre très fréquemment les magistrats qui s’occupent des mineurs, la PJJ et les associations. Je suis très attentif à ce qu’ils me disent.

J’ai d’ores et déjà créé 15 nouveaux tribunaux pour enfants qui ont commencé à fonctionner le 1er septembre dernier, augmenté les effectifs de juges des enfants de 20 % en 2003, et renforcé les sections des mineurs des parquets.

Les Centres Educatifs Fermés : ils répondent à la volonté de trouver des réponses plus adaptées et plus progressives à l’égard des mineurs, avant la prison. L’examen de la personnalité des mineurs dans ces centres montre qu’ils étaient nécessaires.

  • ultime possibilité de nature éducative, ils s’adressent aux mineurs ayant mis en échec les précédents placements ;

Les établissements pénitentiaires pour mineurs : des restructurations indispensables

Pour la création des établissements pénitentiaires pour mineurs je vais passer des appels d’offres.

La prise en compte de la situation carcérale des mineurs ne passe pas par une nouvelle loi mais par des réorganisations. Il y aura une extension des quartiers mineurs et une amélioration de leurs conditions de détention .

C-Justice et économie

Qu’on le veuille ou non le juge est devenu un acteur incontournable de notre économie.

Le constat que je fais, après 15 mois à la Chancellerie, est que nous sommes dans une tendance lourde de la judiciarisation de la vie économique. C’est donc un défi important pour le Garde des Sceaux et aussi pour l’institution judiciaire. Les acteurs économiques se tournent de plus en plus vers le juge.

certes il y a ce que certains appellent « la vitrine de la justice », en évoquant les grandes affaires pénales financières qui défrayent régulièrement la chronique mais ce n’est pas de cela que je veux vous parler.

Il y a aussi la régulation économique. L’économie est un secteur d’autant plus sensible qu’il touche la vie des individus.

chacun sait que le travail est un droit pour chacun et vous êtes bien placés pour savoir qu’une personne sans travail peut très rapidement perdre pied.

C’est chaque jour que le magistrat le constate devant le juge aux affaires familiales, le juge d’instance, le juge d’instruction, à l’audience du tribunal correctionnel ou du tribunal de commerce.

il me faut, en particulier, avec vous, veiller au fait que le système judiciaire soit en mesure de répondre aux attentes de la communauté économique ;

j’ai un triple niveau d’exigence à cet égard :

  • il nous faut gérer un problème de compétence des magistrats sur les questions économiques ;
  • une administration de la justice capable de répondre dans des temps raisonnables aux dossiers dont elle est saisie
  • un droit économique pertinent

1°) La loi la sécurité financière que j’ai présentée au Parlement avec Francis MER

maintenant que la loi est votée, je vais installer, dés novembre, le Haut Conseil du Commissariat aux Comptes et engager les travaux d’élaboration du code de déontologie de la profession.

2°) La réforme du droit des entreprises en difficulté

C’est une vraie nécessité de réformer la loi de 1985 et j’ai diffusé un avant projet en ce sens.

actuellement la loi prévoit que le chef d’entreprise attend de ne plus avoir d’argent dans la caisse pour commencer à réagir.

C’est évidemment trop tard, à l’issue de la procédure les salariés sont souvent licenciés, les entrepreneurs ruinés

J’ai le sentiment d’un immense gâchis.

90% des entreprises en redressement judiciaire vont à la liquidation

il faut changer d’état d’esprit :

  • d’abord par la prévention : je vais créer une procédure de négociation amiable et un dispositif de redressement judiciaire anticipé
  • ensuite par la réforme de la faillite et de la liquidation judiciaire. Les procédures sont trop longues, je vais les raccourcir.

D-La modernisation du droit

Mon ambition est aussi de moderniser notre droit, de l’adapter aux contraintes de notre temps.

le projet de loi sur la criminalité organisée : la criminalité est très souvent de niveau international et il était devenu une absolument nécessaire de se doter d’un système judiciaire plus performant, autour de plateaux techniques interrégionaux, afin de fournir aux magistrats et enquêteurs des outils juridiques adaptés ;

le projet de loi sur le divorce : les règles instituées par la loi de 1975 ne sont plus adaptées.

  • Je souhaite moderniser le dispositif tout en le simplifiant : la procédure sera plus simple et plus rapide lorsque les époux seront d’accord sur le principe et les modalités de la séparation.

Les victimes au cœur du procès

Il ne s’agit pas de donner à la victime un rôle qui ne doit pas être le sien en matière de poursuites. Dés ma prise de fonctions j’ai souhaité améliorer la place qui leur revient dans le procès.

Le juge judiciaire est aussi le juge des victimes et leurs attentes sont fortes en ce domaine.

Pour répondre à ces demandes j’ai présenté il y a un an un plan de 14 mesures.

La plupart des objectifs ont été atteints et je crois sincèrement que le sort des victimes a été sensiblement amélioré

le projet de loi sur les professions : son objet est d’améliorer le statut, la déontologie et la discipline de certaines professions du droit comme les avocats. Les textes ont été préparées en étroite concertation avec le Barreau.

Je suis conscient que depuis 15 mois l’activité législative a été soutenue mais ces textes étaient nécessaires pour faire évoluer la pratique professionnelle. Certains comportent ou comporteront des simplifications. Une pause législative m’apparaît maintenant nécessaire.

E-Des moyens supplémentaires pour une gestion modernisée : les contrats d’objectifs

Je crois pouvoir dire avec fierté que grâce à la Loi d’Orientation et de Programmation pour la Justice nous sommes entrés dans un processus très constructif et nous travaillons dans la prévisibilité. A cet égard le test du budget 2004 a été très forts car les dispositions de la loi du 9 septembre 2002 ont été respectées.

Des crédits importants ont été alloués à la justice : en contrepartie nous devons mettre en place des critères objectifs d’évaluation des juridictions. Je souhaite qu’années après années nous puissions en rendre compte au Parlement.

Je souhaite que nous puissions entrer dans une logique de contrats d’objectifs ;

au niveau local la préparation d’une convention d’objectifs doit nécessairement résulter d’une concertation approfondie avec vous et tous les acteurs de la justice (magistrats, fonctionnaires, barreaux, auxiliaires de Justice…) ;

cette concertation doit déboucher, en relation avec les services de la Chancellerie qui apporteront un soutien méthodologique, sur un diagnostic partagé, des objectifs à réaliser et la définition de critères d’évaluation ;

cette approche novatrice pour le fonctionnement des services car plus économique : la notion de résultats doit être le corollaire de l’allocation de moyens supplémentaires.

il s’agit d’un mode nouveau de gestion des différents services de l’Etat et c’est avec vous que le ministère de la justice réussira à atteindre les objectifs qui lui ont été fixés par le Gouvernement ;

*

*    *

Au cours de mes nombreux déplacements sur le terrain j’ai eu maintes fois l’occasion de vous rencontrer et d’apprécier la qualité de votre engagement au service de la justice et de ses nobles idéaux.

En ma qualité de Garde des Sceaux, de responsable et d’homme politique, j’ai la responsabilité d’un département ministériel composé de femmes et d’hommes qui, j’en suis convaincu, partagent cette volonté de permettre à la Justice d’aborder le ce nouveau siècle dans la modernité et la sérénité.

Sachez que ma détermination est entière et que nous réussirons les uns avec les autres.

Je vous remercie.