BULLETIN OFFICIEL DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE
n° 83
(1er juillet - 30 septembre 2001)

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Circulaires de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
Signalisation des circulaires du 1er juillet au 30 septembre 2001


Circulaire d'orientation sur l'organisation des services au niveau départemental

PJJ 2001-04 DIR/15-05-2001
NOR : JUSF0150069C

Education

Mineur


POUR ATTRIBUTION


Directeurs régionaux de la protection judiciaire de la jeunesse - Directeurs départementaux de la protection judiciaire de la jeunesse


- 15 mai 2001 -



Sommaire :

I. – FORMALISER LE PROJET DÉPARTEMENTAL
     1. La définition du projet départemental
          1.1. Le projet départemental de la protection judiciaire de la jeunesse est le document qui, à partir des orientations nationales, formalise la politique départementale
          1.2. L'élaboration d'un projet départemental s'inscrit dans la continuité de l'action de l'administration de la protection judiciaire de la jeunesse
          1.3. L'élaboration d'un projet départemental doit, aujourd'hui, répondre à des questions nouvelles
     2. Un projet départemental décliné par fonction éducative
          2.1. Le placement judiciaire
          2.2. L'insertion sociale, scolaire et professionnelle
          2.3. L'action éducative en milieu ouvert, l'investigation et l'action éducative au tribunal
               2.3.1. Le milieu ouvert et l'investigation
               2.3.2. Les missions éducatives exercées au tribunal
     3. La nécessaire territorialisation de l'action éducative

II. – RÉORGANISER LES DÉPARTEMENTS
     1. Mieux définir l'organisation des départements
          1.1. L'unité éducative
          1.2. Le service
          1.3. Les dispositifs
          1.4. Le service départemental
     2. Le dispositif départemental par fonction éducative
     3. La structuration territoriale du milieu ouvert et l'organisation de l'exercice des missions éducatives au tribunal
          3.1. Le milieu ouvert
          3.2. L'organisation des missions exercées au tribunal

III. – METTRE EN PLACE DANS TOUS LES DÉPARTEMENTS UNE POLITIQUE D'ANIMATION, UN FONCTIONNEMENT INSTITUTIONNEL, QUI APPORTENT APPUI ET SOUTIEN AUX SERVICES ET CRÉENT LES CONDITIONS D'UNE ÉVALUATION ET D'UN CONTRÔLE DE L'ACTIVITÉ
     1. L'animation fonctionnelle
     2. Le fonctionnement des instances et les relations entre les différents niveaux d'encadrement



Dans le contexte de profondes mutations sociales, économiques, culturelles que connaît notre société, les institutions en charge des questions d'éducation sont conduites à définir les nouvelles conditions de leur intervention. La circulaire d'orientation du 24 février 1999 relative à la protection judiciaire de la jeunesse a déterminé trois axes de travail : renouveler les méthodes d'action éducative pour mettre en place un accompagnement éducatif soutenu auprès des mineurs, prendre en charge les mineurs délinquants et définir la spécificité de l'intervention éducative dans le cadre pénal, poursuivre la territorialisation de l'action de la protection judiciaire de la jeunesse.

C'est dans le cadre de ces orientations que j'ai décidé d'engager une réforme de l'organisation départementale ayant pour objectif d'améliorer les conditions d'exercice des missions pour les services de la protection judiciaire de la jeunesse.

L'administration de la protection judiciaire de la jeunesse doit en permanence faire preuve d'une forte capacité d'adaptation, d'innovation et de renouvellement de ses pratiques. Elle est aussi confrontée à de réelles questions professionnelles quant aux méthodes d'éducation concernant les jeunes confiés. Il s'agit d'améliorer le cadre d'exercice pour les professionnels et de savoir évaluer l'action conduite, afin de permettre le développement de nouvelles méthodes d'intervention. Il s'agit aussi d'apporter, à chaque professionnel, des réponses, ainsi que l'appui et le soutien nécessaires à l'exercice de son métier et de permettre la constitution d'équipes stables autour de projets repérés.

Pour dépasser un fonctionnement service par service, qui crée isolement et limites, l'administration de la protection judiciaire de la jeunesse doit construire un projet et une organisation qui garantissent une inscription forte de chacun d'entre eux dans le projet départemental.

Ces orientations ont été présentées lors du comité technique paritaire du 16 mars 2001.
La définition d'un projet départemental, fondé sur la nécessité de mieux répondre aux besoins des mineurs, doit s'élaborer autour de deux axes : une déclinaison par fonction éducative, une meilleure territorialisation de l'action. Ce projet se déclinera en modes d'organisation adaptés au regard de la taille des départements et du contexte local. Pour sa mise en œuvre, des modalités d'animation seront précisément déterminées et un plan d'accompagnement arrêté.

I. – FORMALISER LE PROJET DÉPARTEMENTAL

Il s'agit de réaffirmer la nécessité de la formalisation d'un projet départemental dans tous les départements.

1. La définition du projet départemental

1.1. Le projet départemental de la protection judiciaire de la jeunesse est le document qui, à partir des orientations nationales, formalise la politique départementale

En prenant en compte l'existant (secteur public et secteur associatif habilité), le contexte local et en intégrant, le cas échéant, des données complémentaires spécifiques au département, il précise les conditions de mise en œuvre des orientations de la protection judiciaire de la jeunesse dans le département.
Ce projet s'inscrit dans un cadre pluriannuel. Il fixe des perspectives pour le département en termes d'orientation, d'organisation et de moyens.
Le projet départemental constitue un cadre commun pour l'ensemble des professionnels de la protection judiciaire de la jeunesse du département et une référence pour les partenaires institutionnels. Il concerne le secteur public et le secteur associatif habilité. A partir d'un bilan d'activité, il devra être réactualisé tous les ans à l'occasion des conférences uniques de programmation. Ces deux documents tiendront lieu de rapport annuel.
C'est à partir des orientations fixées dans le projet départemental, en les déclinant dans le cadre spécifique du service, que doivent être construits les projets de service.

1.2. L'élaboration d'un projet départemental s'inscrit dans la continuité de l'action de l'administration de la protection judiciaire de la jeunesse

La circulaire du 11 avril 1983 relative à la mise en place de la politique départementale de l'éducation surveillée demande que dans chaque département soit formalisé, par un projet, la démarche d'élaboration d'une politique départementale et insiste sur la définition d'objectifs et de priorités d'action.
Cette première étape a permis l'inscription de l'éducation surveillée dans les politiques publiques d'éducation et d'insertion conduites à l'égard des jeunes en difficulté.
La circulaire du 21 juin 1990 relative aux schémas départementaux a fait suite aux lois de décentralisation et marqué l'importance des travaux conjoints avec les conseils généraux.
Malgré les difficultés de réalisation de schémas conjoints, cette démarche s'est concrétisée par de nombreux partenariats. Le rapport relatif à la coordination de l'action des conseils généraux et de la protection judiciaire, suite aux travaux conduits dans 16 départements, sera remis prochainement à la ministre de la justice et à l'assemblée des présidents des conseils généraux. Les conclusions seront communiquées à l'ensemble des services. Le projet départemental est un préalable indispensable à l'élaboration d'un schéma conjoint. Il décline les priorités d'action pour la protection judiciaire de la jeunesse.

1.3. L'élaboration d'un projet départemental doit, aujourd'hui, répondre à des questions nouvelles

La réalisation de schémas départementaux ou projets départementaux a rencontré de nombreuses difficultés. Cette situation peut s'expliquer par plusieurs raisons :

- des contextes locaux ne permettant pas toujours d'aboutir à une contractualisation avec les partenaires ;

- l'insuffisante perception de la pertinence, a minima, d'un projet de politique départementale (ou d'un schéma protection judiciaire de la jeunesse), cette démarche ayant été souvent subordonnée à celle de schéma conjoint ;

- une méthodologie exigeante qui n'a pas fait l'objet d'un suivi et d'un accompagnement suffisants.

L'élaboration d'un projet est pourtant une nécessité :

- la complexité des questions d'éducation conduit à réinterroger chaque projet départemental à partir des jeunes et des réponses éducatives qui peuvent être apportées par la protection judiciaire de la jeunesse et par les politiques publiques du ressort ;

- le développement du secteur public et du secteur associatif a été important ces dernières années. Les services se sont adaptés aux évolutions du contexte, des publics et des pratiques mais se trouvent cependant aujourd'hui fragilisés. On constate en effet un cloisonnement entre équipes éducatives, un fonctionnement institutionnel insuffisant qui génèrent souvent un isolement des professionnels et un fractionnement des prises en charge.

Chaque unité éducative doit être réinscrite dans un cadre et une dynamique départementale avec comme perspective une nouvelle formalisation du service public départemental. Les réponses professionnelles à apporter aux jeunes les plus difficiles ou en difficulté requièrent des positions cohérentes et collectives des institutions en charge de leur éducation.
Deux axes principaux ont été retenus pour le projet départemental : une déclinaison par fonction éducative, une meilleure territorialisation de l'action.

2. Un projet départemental décliné par fonction éducative

Chaque projet départemental devra être décliné par fonction éducative. Les orientations retenues ont pour objectifs de renforcer l'identité de chacune des fonctions éducatives, d'élargir la palette des réponses potentielles pour chaque mineur en associant le secteur associatif habilité et les autres partenaires, en particulier le conseil général, et de créer les conditions d'échanges qui ouvrent le champ de travail des professionnels.
Pour le placement judiciaire, l'insertion sociale, scolaire et professionnelle, le milieu ouvert et l'action éducative au tribunal, le projet départemental fera l'analyse des besoins des publics et des problématiques propres au département, ouvrira des perspectives, décrira les moyens publics et associatifs en place ou à développer et l'organisation à adopter en conséquence.

Par fonction, il s'agit de définir les objectifs suivants :

- garantir la qualité des projets pédagogiques et des prises en charge ;

- organiser la complémentarité entre les services du secteur public ;

- associer secteur public et secteur associatif habilité ;

- construire la complémentarité entre services de la protection judiciaire de la jeunesse et acteurs du champ social autour de l'action conduite à l'égard des mineurs.

2.1. Le placement judiciaire

Par note du 3 novembre 2000 relative au placement judiciaire, il est demandé que soient définies des politiques régionale et départementale qui mettent en place un dispositif diversifié d'hébergement répondant aux besoins des mineurs placés : hébergement collectif, individualisé, familial, de rupture, quelles que soient leurs formes.

Cette circulaire préconise d'organiser au plan territorial une animation pédagogique permettant des échanges entre l'ensemble des structures d'hébergement collectif et individualisé publiques et associatives. La déclinaison du projet départemental sur le placement judiciaire concerne le secteur public, en premier lieu, notamment lorsqu'il existe plusieurs foyers dans un département, le secteur associatif habilité, ainsi que le secteur de l'aide sociale à l'enfance.

Il s'agit avant tout de faciliter les parcours des mineurs. En effet, le diagnostic a mis en évidence le fractionnement des prises en charge comme l'une des conséquences du cloisonnement des services. L'objectif est de permettre une meilleure coordination et une plus grande cohérence du travail des services entre eux. Cette mise en synergie doit favoriser et encourager les formes innovantes d'intervention.

Tout dispositif départemental d'hébergement doit prévoir la mise en place de protocoles ou de conventions d'accueil d'urgence impliquant les moyens disponibles du secteur public, du secteur associatif habilité et de l'aide sociale à l'enfance.

2.2. L'insertion sociale, scolaire et professionnelle

Il est de la responsabilité de la protection judiciaire de la jeunesse de s'assurer que tout jeune suivi par ses services bénéficie d'une activité scolaire ou d'insertion sociale ou professionnelle. Le maintien ou le retour dans des dispositifs de droit commun doit rester une priorité. Cependant de nombreux jeunes pris en charge ne peuvent pas toujours immédiatement accéder aux dispositifs de droit commun.

La protection judiciaire de la jeunesse doit construire et développer une large palette de réponses d'insertion mobilisant et mutualisant tous les moyens utiles, dans leur diversité (secteur public, secteur associatif, dispositifs partenariaux) pour favoriser la construction de parcours adaptés, diversifiés et individualisés pour ces jeunes.

Afin que les ressources existantes soient utilisées par le plus grand nombre possible de jeunes et puissent jouer de leur complémentarité, il est nécessaire de les organiser en réseau dans le cadre d'un dispositif départemental d'insertion et d'animer ce dispositif en cohérence avec les autres offres d'insertion existant sur le département, voire les départements limitrophes. Chaque projet départemental doit à ce titre définir des objectifs et des priorités d'action.

2.3. L'action éducative en milieu ouvert, l'investigation et l'action éducative au tribunal

2.3.1. Le milieu ouvert et l'investigation

Le projet définira des objectifs et des priorités d'action dans le cadre des orientations de la circulaire du 24 février 1999.
Il s'agira d'articuler les travaux sur la fonction éducative en milieu ouvert tels que l'accompagnement des familles, la pluridisciplinarité… et sur la territorialisation de l'action (cf. I.3).
L'articulation entre le secteur public et associatif habilité sur un même territoire devra être systématiquement recherchée.

2.3.2. Les missions éducatives exercées au tribunal

Le projet devra inscrire les objectifs suivants :

- assurer, dans tous les tribunaux de grande instance dotés d'un tribunal pour enfant, une présence éducative pour l'exercice des missions de permanence pénale, d'orientation en urgence et d'accueil des mineurs et de leur famille ;

- garantir la mise en œuvre territorialisée et pluridisciplinaire des mesures et des peines pour assurer l'égalité de traitement des mineurs quel que soit le service chargé de mettre en œuvre les mesures les concernant, et rompre l'isolement institutionnel ;

- organiser un fonctionnement de service, notamment en plaçant les éducateurs exerçant leur activité au tribunal sous l'autorité d'un directeur chargé d'organiser le travail en équipe et d'inscrire leur action dans le projet départemental de la protection judiciaire de la jeunesse.

L'intégration dans le cadre départemental des missions exercées au tribunal constitue un enjeu majeur. Ces missions d'accueil, d'orientation et de diagnostic rapide ne peuvent, en effet, être mises en œuvre qu'en s'appuyant sur l'ensemble des services du secteur public et du secteur associatif habilité. Cette complémentarité s'impose notamment s'agissant des propositions de placement formulées à l'égard des mineurs déférés ou en situation de danger.
C'est pourquoi, l'articulation entre ces services doit être précisée dans le projet départemental de la protection judiciaire de la jeunesse.

3. La nécessaire territorialisation de l'action éducative

Le projet départemental doit prendre en compte la nécessaire territorialisation de l'action éducative.

Ce concept réfère à la fois :

- à la présence de la protection judiciaire de la jeunesse dans un rapport de proximité avec "l'usager" ;

- au principe d'un égal traitement des justiciables sur l'ensemble du département ;

- à la représentation de la protection judiciaire de la jeunesse dans les instances du département où se décident les politiques à destination des jeunes et des familles. La capacité d'expertise de la protection judiciaire de la jeunesse concernant les publics pris en charge doit contribuer à l'élaboration de plans d'actions avec les autres services publics ;

- à un découpage infra-départemental délimitant des champs d'action de la protection judiciaire de la jeunesse en référence aux arrondissements judiciaires ou administratifs, aux bassins d'emploi, de vie ou de pays, afin de construire les services de la protection judiciaire de la jeunesse en meilleure adéquation avec les politiques publiques locales ;

- à une construction de la politique départementale de l'action éducative en lien avec les politiques publiques mises en place sur le département concernant les mineurs sous mandat judiciaire et les jeunes en difficulté d'insertion (politique ville, contrats locaux de sécurité, plans Etat- région…).

Cette inscription sur le territoire permet de mieux identifier les services et les professionnels de la protection judiciaire de la jeunesse, de rendre l'action éducative à l'égard des mineurs plus efficace et cohérente, renforçant ainsi la crédibilité de l'institution.
La finalisation du projet départemental implique un échange continu avec les parquets des mineurs et les tribunaux pour enfants sur les objectifs retenus, et les capacités de mise en œuvre : cette articulation entre juridictions pour mineur et protection judiciaire de la jeunesse est une des conditions d'efficacité du projet.
Le projet implique, en premier lieu, les services du secteur public ; il doit permettre la participation active du secteur associatif pour apporter les réponses utiles dans chaque territoire.
Il s'inscrira dans l'ensemble des politiques publiques du ressort, qu'elles soient conduites par l'Etat ou les collectivités territoriales, les conseils généraux étant les premiers interlocuteurs de la protection de l'enfance.
L'élaboration d'un projet départemental requiert des échanges, des discussions à différentes étapes avec les personnels et leurs représentants.

II. – RÉORGANISER LES DÉPARTEMENTS

Les axes principaux retenus pour l'élaboration des projets départementaux, déclinaison par fonction et territorialisation, devront trouver leur traduction dans l'organisation de chaque département, organisation qui sera adaptée à la taille du département et à son contexte d'intervention.
Le décret du 14 janvier 1988, relatif au ressort territorial, à l'organisation et aux attributions des services de l'éducation surveillée, détermine l'organisation des services. Une réforme de ce texte devra être élaborée pour prendre en compte les évolutions de cette organisation, de l'exercice des compétences relatives au secteur associatif habilité, et l'incidence des mesures de déconcentration.
Dans la perspective d'une meilleure organisation des services départementaux, il y a lieu de mettre en place dès à présent une organisation qui se décline par fonction éducative et de structurer au mieux l'action des services sur le territoire.

1. Mieux définir l'organisation des départements

Dans la construction de l'organisation départementale, les termes unité, service et dispositif méritent d'être précisés.

1.1. L'unité éducative

Le terme d'unité est précisé par le décret du 14 janvier 1988 précité. C'est un terme générique ; il correspond au lieu de prise en charge des
mineurs ; il a pour intérêt d'exprimer l'appartenance à un ensemble.
C'est aussi, selon l'organisation du département, l'une des composantes éventuelles d'un service de milieu ouvert, d'insertion ou d'hébergement (parfois anciennement dénommées annexes ou antennes).
Toute unité est placée sous l'autorité d'un directeur de service. Elle peut être animée par un chef de service fonctionnalisé sous l'autorité de ce directeur.

1.2. Le service

Il correspond au premier niveau hiérarchique dans l'organisation de la protection judiciaire de la jeunesse. Il est doté d'un directeur de service. Ce dernier élabore et met en œuvre un projet de service.

Un service peut être constitué d'une ou de plusieurs unités ; une unité d'hébergement collectif peut constituer à elle seule un service ; un service d'hébergement peut également être constitué d'une unité d'hébergement collectif et d'une unité d'hébergement diversifié. Un service de milieu ouvert peut être constitué d'une ou de plusieurs unités lorsqu'un découpage territorial du département s'avère souhaitable. Un service d'insertion pourra regrouper une ou plusieurs unités géographiquement distinctes. Lorsqu'il n'existe pas de service d'insertion, les unités d'insertion seront rattachées à un directeur de service de milieu ouvert ou d'hébergement.

1.3. Les dispositifs

Situé au niveau départemental, le dispositif constitue un échelon fonctionnel et non opérationnel qui tend à faciliter l'exercice de l'action éducative. Il regroupe l'ensemble des unités éducatives exerçant une même fonction sur un département.

1.4. Le service départemental

Ce service est composé de la direction départementale et de l'ensemble des unités et services de prise en charge du département.

2. Le dispositif départemental par fonction éducative

La création d'un dispositif par fonction éducative a pour but de favoriser le parcours des jeunes au sein d'une même fonction et d'une fonction à l'autre.
C'est un cadre qui permet de répondre à un besoin d'écoute et d'expression institutionnelle, d'améliorer l'animation de chacune des fonctions, de développer et systématiser les échanges et réflexions sur les pratiques professionnelles et la confrontation des savoir-faire, tant au sein du secteur public qu'avec le secteur associatif habilité.
Le projet d'organisation qu'il convient de décliner dans chaque projet départemental devra notamment faire apparaître les unités éducatives qui constituent chacun des trois dispositifs en détaillant succinctement leur spécificité ; il sera utile de distinguer les unités du secteur public, et celles du secteur associatif habilité ou d'autres partenaires existants ou potentiels. Chaque directeur départemental devra préciser les modalités de fonctionnement de ces dispositifs. Ces éléments devront être intégrés dans les projets de service.

3. La structuration territoriale du milieu ouvert et l'organisation de l'exercice des missions éducatives au tribunal

3.1. Le milieu ouvert

L'organisation doit être adaptée aux territoires, en fonction de ceux qui seront considérés comme prioritaires dans le cadre du projet départemental.
Il conviendra d'organiser les services de milieu ouvert en services territoriaux, selon la nature des besoins du département et des moyens de la protection judiciaire de la jeunesse (secteur public et secteur associatif habilité). Toutes les unités de milieu ouvert devront, à terme, être rattachées à un directeur de service territorial de milieu ouvert.

Tous les services de milieu ouvert, y compris dans les départements où il n'en existe qu'un, même lorsque leur localisation géographique, ou leur structuration après examen, n'a pas lieu d'être modifiée, ont vocation à exercer une double compétence : d'une part le suivi des mesures de milieu ouvert sur le territoire concerné, d'autre part et chaque fois que cela sera possible, par délégation explicite du directeur départemental, la représentation et la coordination des actions de la protection judiciaire de la jeunesse menées sur ledit territoire dans le cadre des politiques publiques.

Dans les grands départements, les services de milieu ouvert peuvent être réunis dans un même service territorial qui correspondra à un bassin de vie ou une circonscription judiciaire.

Dans tous les départements, les services de milieu ouvert doivent pouvoir représenter la direction de la protection judiciaire de la jeunesse dans l'ensemble des politiques publiques territorialisées. Cette action doit être inscrite plus fortement dans le projet départemental.
Il s'agit d'organiser, de construire et d'harmoniser à partir d'un lieu repéré sur un territoire la représentation et l'action de la protection judiciaire de la jeunesse en cohérence avec tous les services.

Cette organisation ne confère pas pour autant l'exclusivité de la participation aux politiques publiques et aux actions partenariales, aux personnels des unités de milieu ouvert ; chacun doit y prendre sa place dans le cadre fixé par le projet départemental et les projets de service.

3.2. L'organisation des missions exercées au tribunal

Pour atteindre les objectifs précités, il apparaît nécessaire de revoir les modalités d'exercice des missions au tribunal.

1° Dans les grands tribunaux (sept juges des enfants et plus), un service est déjà organisé. L'exercice des mesures et des peines devra en majorité être exercé par les services territorialisés.

2° Dans les tribunaux de taille moyenne (de trois à six juges des enfants), l'organisation retenue pourra tenir compte du contexte local : soit la présence au tribunal est assurée par une unité éducative placée sous l'autorité hiérarchique du directeur du service du milieu ouvert auquel l'unité éducative sera rattachée, soit les missions confiées aujourd'hui aux seat seront réparties entre un ou plusieurs services du milieu ouvert du ressort comme c'est déjà le cas pour un certain nombre de ressorts. Dans tous les cas, la présence éducative au tribunal doit être clairement organisée et un interlocuteur pour la juridiction doit être désigné.

3° Dans les petits tribunaux, les missions aujourd'hui confiées aux seat seront exercées par un ou plusieurs services du milieu ouvert du ressort.

Dans tous les cas, quel que soit le mode d'organisation retenu pour exercer les missions au tribunal, il conviendra de solliciter auprès des juridictions des locaux appropriés pour permettre une présence éducative effective.


III. – METTRE EN PLACE DANS TOUS LES DÉPARTEMENTS UNE POLITIQUE D'ANIMATION, UN FONCTIONNEMENT INSTITUTIONNEL, QUI APPORTENT APPUI ET SOUTIEN AUX SERVICES ET CRÉENT LES CONDITIONS D'UNE ÉVALUATION ET D'UN CONTRÔLE DE L'ACTIVITÉ

Le diagnostic a mis en évidence que les difficultés actuelles rencontrées dans l'exercice des missions ne peuvent être uniquement imputées à l'organisation administrative.

C'est donc, une fois le cadre d'une organisation départementale réaffirmé, sur le fonctionnement institutionnel, l'animation et les conditions d'exercice de la fonction de direction que portent les orientations suivantes :

- poursuivre la mise en place en faisant vivre dans tous les départements les instances de direction départementale ;

- créer les conditions d'appui et de soutien aux professionnels, en instaurant un cadre institutionnel qui garantisse une animation spécifique et des procédures de travail entre services pour chacune des fonctions éducatives ;

- garantir, dans ce cadre, des espaces d'échanges transversaux des pratiques pédagogiques, repréciser les places et rôles respectifs de chacun des postes de direction, mettre en place les conditions d'une véritable évaluation de l'action éducative.

Le directeur régional fixe le cadre à partir duquel doivent s'élaborer les projets départementaux. Il est garant de leur existence et les valide. Il organise si nécessaire l'inter-départementalité.
Le directeur départemental est responsable de l'élaboration et de la mise en œuvre du projet départemental. Au niveau départemental, la relation directeur départemental-directeur de service est déterminante pour élaborer et faire vivre le projet départemental, et mobiliser l'ensemble des personnels pour une prise en charge dans les meilleures conditions possibles des jeunes confiés.
Pour atteindre les objectifs fixés, il appartient au directeur départemental de mettre en place les modalités fonctionnelles adaptées à son département, à partir des indications de la présente circulaire. Elles sont de deux ordres : des fonctions spécifiques d'animation, des instances de travail repérées.

1. L'animation fonctionnelle

Quelle que soit la taille du département, chaque directeur départemental doit mettre en place des modalités d'animation départementale, par fonction éducative, en prenant en compte les priorités d'action définies dans le projet départemental.
Dans les départements de moins d'une quarantaine d'agents, le renforcement progressif de l'encadrement permettra d'améliorer les conditions d'animation.
Dans les départements les plus importants, cette fonction d'animation par dispositif pourra être assurée par un ou plusieurs responsables spécifiques à la direction départementale. Dans ce cas, ces derniers agiront par délégation et sous l'autorité du directeur départemental.
Outre la charge de l'animation de l'ensemble des unités exerçant une même fonction éducative, le responsable positionné sur ces dispositifs seront les acteurs déterminants, par un travail au sein de l'équipe de direction, de la mise en place d'un fonctionnement transversal à l'échelle départementale entre toutes les unités éducatives.
Il seront personnes ressources, en appui du directeur départemental et des directeurs de service, pour assurer un lien fonctionnel entre toutes les unités.

Ils auront notamment pour rôle :

- de faciliter l'appropriation et la mise en œuvre des orientations nationales déclinées dans la politique départementale ;

- de valoriser, d'appuyer, de promouvoir des actions à vocation départementale, portés par des directeurs de services et le cas échéant des porteurs de projets ;

- de garantir le fonctionnement d'instances de réflexion, observatoire des pratiques, réunions de travail sur les expériences professionnelles, pour anticiper et faciliter le parcours éducatif des jeunes ;

- d'impulser des modalités d'échanges, créant une synergie entre unités éducatives sur le département pour traiter de thèmes communs à toutes les fonctions éducatives comme la santé, le sport, la culture ;

- de mettre en place des modalités de suivi, de contrôle et d'évaluation de l'action éducative et de l'activité des services.

Ainsi, les responsables de dispositif au niveau départemental, quelle que soit la configuration du département, ont pour tâche d'institutionnaliser des procédures et des pratiques d'échanges, de concertation, de résolution de problèmes, visant à dépasser les cloisonnements entre services ainsi que l'isolement des professionnels. C'est en garantissant de par leur place spécifique la réalisation de ce travail commun qu'ils contribueront à mettre en place des parcours de jeunes en fonction des besoins repérés.
Le directeur départemental pourra selon la taille des départements déléguer certaines des tâches afférentes à cette fonction à des directeurs de service dans des conditions à préciser dans le projet départemental.
En ce qui concerne les plus petits départements cette fonction pourra être inter-départementalisée et organisée à partir de la direction régionale.

2. Le fonctionnement des instances et les relations entre les différents niveaux d'encadrement

Si l'animation par fonction éducative s'avère aujourd'hui nécessaire pour sortir de l'atomisation et de l'isolement des services et ouvrir au niveau départemental le champ des réponses pour les jeunes et des échanges sur les pratiques pédagogiques pour les professionnels, elle doit aller de pair avec un fonctionnement efficace des instances de direction (équipe de direction départementale, collège de direction comprenant les directeurs de service) qui garantiront par leur transversalité la cohérence départementale.
Le directeur départemental est responsable de la mise en place et du fonctionnement de ces instances de travail. Leur nombre et leur composition seront à adapter en fonction de la taille des départements. Leur fonctionnement doit être organisé afin qu'elles soient le creuset de l'élaboration et de la mise en œuvre de la politique départementale.

La mise en place d'une animation départementale renforcée, le fonctionnement des instances collégiales de direction doivent être complétées par une relation forte et régulière du directeur départemental avec chacun des directeurs de service. En effet, il faut que puissent être abordées en tant que de besoins les questions spécifiques à chaque service qui ne peuvent toujours trouver place dans des instances qui ont vocation à traiter de questions d'intérêt général.

La place des directeurs de service est centrale dans l'organisation départementale. Les décisions arrêtées permettront de les conforter dans leur positionnement afin de faciliter les conditions d'exercice de leur responsabilité hiérarchique, vis-à-vis des personnels, dans la conduite de l'action éducative. Elles créent les conditions institutionnelles de leur meilleure implication dans l'élaboration et la mise en œuvre de la politique départementale. A cet égard, le bon fonctionnement des collèges de direction est déterminant pour l'ensemble de l'institution et doit permettre , par l'amélioration des conditions d'animation départementale, de leur apporter l'appui et le soutien qui leur est nécessaire.

L'animation d'un bon nombre de services sera renforcée par l'affectation de chefs de service éducatif fonctionnels, responsables, sous l'autorité d'un directeur de service, de l'animation des personnels d'une unité éducative et de la coordination de leur activité. Ceux-ci garderont une part d'exercice des mesures. Les particularités des tâches et les contenus des délégations seront formalisés par le directeur de service à l'intention de chaque chef de service fonctionnel placé sous son autorité ; elles devront être prises en compte dans le projet de service.

C'est cette complémentarité entre une animation par fonction éducative et un fonctionnement efficace des instances de direction qui créera les conditions d'un dépassement de l'atomisation des services et d'une véritable transversalité entre unités éducatives fondée sur un sentiment d'appartenance à une même institution aux services d'objectifs communs.
Il appartiendra à chaque directeur départemental de décliner dans son projet la répartition des responsabilités et notamment de façon spécifique celles correspondant à l'animation des dispositifs ainsi que les modalités de fonctionnement des dispositifs et des instances qu'il décide de retenir pour son département.

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Qu'il y ait ou non déjà un schéma départemental conjoint ou un projet départemental protection judiciaire de la jeunesse, chaque directeur départemental doit aujourd'hui s'attacher à élaborer, actualiser ou "revisiter" un projet départemental de la protection judiciaire de la jeunesse.

J'insiste sur le fait que cette réforme ne doit pas se traduire uniquement par un changement structurel, mais également par une recherche d'amélioration de nos méthodes de travail et de qualité d'exécution de nos missions.

L'organisation et le management sont des éléments facilitateurs ; la clarification des rôles respectifs des différents acteurs, l'institutionnalisation de fonctions et d'instances de direction et d'animation doivent permettre aux professionnels de remplir leur tâche avec le maximum d'efficience, au bénéfice des jeunes pris en charge, sur la base d'un projet partagé.
Afin de permettre à ces nouvelles organisations départementales d'être opérationnelles, un plan d'actions d'accompagnement sera conduit au plan national pour préciser certaines modalités de fonctionnement, construire des outils, des procédures, ou mener à bien les chantiers complémentaires nécessaires à une plus grande efficacité de la réorganisation ainsi engagée.

Il portera notamment sur la formalisation du projet départemental et des projets de services, le développement des outils de management, les cartes des emplois, les éducateurs remplaçants et certains aspects de l'action éducative (parcours du jeune, échanges transversaux des pratiques, territorialisation de l'action, etc).

Sur la base de la présente circulaire, je demande :

- à chaque directeur régional de rédiger une note d'orientation fixant le cadre dans lequel doit s'inscrire chaque projet départemental ; à partir des orientations nationales, celle-ci intégrera si nécessaire les priorités régionales et précisera pour chaque département les axes de travail à privilégier. Elle fixera enfin le calendrier et la méthode de travail retenue pour les départements de la région ;

- à chaque directeur départemental d'élaborer ou d'actualiser sur ces bases un projet départemental, incluant un projet "d'organisation cible" et une programmation pluriannuelle prenant en compte les priorités du département.

Je souligne l'importance des étapes de consultation dans l'élaboration d'un projet départemental :

- avec les magistrats du parquet des mineurs et des tribunaux pour enfants de manière régulière et itérative ;

- avec le secteur associatif habilité qui doit être associé à la réorganisation ;

- avec l'ensemble des personnels qui doivent participer aux réflexions à conduire ;

- avec les organisations professionnelles par des réunions de travail puis par la finalisation dans le cadre du comité technique paritaire départemental et le comité technique paritaire régional.

Ces projets devront être validés par les directeurs régionaux au regard de leur conformité aux orientations nationales et régionales et de leur pertinence compte tenu des priorités fixées pour le département.

Ils seront transmis à l'administration centrale qui devra tout à la fois s'assurer de la conformité des propositions au cadre fixé dans les orientations nationales et de la faisabilité en termes notamment de créations et répartitions des emplois.

Dans le cas où la proposition départementale ne pourrait être validée, "un processus d'aller retour" sera mis en œuvre pour parvenir à un nouveau projet.
Les premières projections d'organisation départementale, si elles ont pu être suffisamment élaborées et concertées, pourront être traduites dans les dossiers préparatoires aux conférences uniques de programmation pour le budget 2002.
Ces projets devront s'inscrire dans un échéancier pluriannuel. C'est pourquoi, ils seront amenés à se prolonger durant les années suivantes et réexaminés lors des conférences uniques de programmation pour les budgets 2003 et 2004.
Un dispositif de suivi et d'évaluation de cette nouvelle organisation devra être mis en place à chaque échelon, selon des modalités adaptées qui seront précisées ultérieurement.
Je compte sur les personnels d'encadrement, et plus largement sur tous les personnels de la protection judiciaire de la jeunesse, pour conduire ce changement déterminant pour l'efficacité de l'action éducative à l'égard des mineurs confiés.

 

Le directeur de la protection judiciaire de la jeunesse,
S. Perdriolle

© Ministère de la justice - Novembre 2001

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