BULLETIN OFFICIEL DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE - N° 99


Circulaires de la direction de l'administration pénitentiaire
Signalisation des circulaires du 1er juillet au 30 septembre 2005

 

12 septembre 2005

Directeurs régionaux des services pénitentiaires - Directeur régional, chargé de la mission des services pénitentiaires de l’Outre-mer – Directeur de l’Ecole nationale d’administration pénitentiaire - Directeur du service de l’emploi pénitentiaire

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Modalités de mise en œuvre de la protection statutaire des agents des services pénitentiaires

Textes sources :     

- article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires,

- Code de procédure pénale tel qu’il résulte des lois n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l’efficacité de la procédure pénale, et n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité,

- article 112 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure,

- circulaire du 27 avril 2001 relative à la protection statutaire des agents mis en cause à l’occasion de leurs fonctions.

DAP 2005-1677 RH2/12-09-2005

NOR : JUSKO540026C

Personnel pénitentiaire
Frais d’avocats
Indemnisation
Protection des fonctionnaires
Statut général des fonctionnaires de l’Etat

            En application de l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, l’administration a l’obligation d’assurer la protection des agents titulaires et non titulaires.

            L’administration pénitentiaire a précisé les modalités de mise en œuvre de cette protection pour son personnel dans la circulaire du 27 avril 2001 visée en référence.

            La réparation du préjudice subi ou causé par les agents du service pénitentiaire à l’occasion de leurs fonctions relève désormais de la compétence des directions régionales des services pénitentiaires. Seule la mise en œuvre de la protection statutaire des directeurs régionaux continue de relever de la compétence de l’administration centrale.

            L’administration pénitentiaire a ainsi voulu renforcer et rendre plus effective la protection de ses agents souvent confrontés, dans le cadre de leurs fonctions, à des situations difficiles voire traumatisantes.

            L’objet de la présente circulaire est d’une part d’apporter des solutions de principe aux difficultés que vous avez pu rencontrer depuis près de quatre ans de gestion déconcentrée de la protection statutaire, et d’autre part de faire le point sur les adaptations nécessaires de la mise en œuvre des dispositions de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 aux évolutions du droit pénal et de la procédure pénale depuis l’entrée en vigueur de nouvelles normes législatives. [1]

            L’ensemble de ces éléments conduit à préciser et compléter la circulaire du 27 avril 2001.

            Les présentes dispositions sont applicables à l’ensemble des personnels qui exercent leurs fonctions au sein de l’administration pénitentiaire.

            Il convient donc tout d’abord de préciser les conditions de la protection statutaire puis les modalités présidant à sa mise en œuvre.

I.        CONDITIONS DE LA PROTECTION

            L’administration est tenue de protéger ses agents contre toutes les attaques intentionnelles et dont ils sont victimes à l’occasion ou en raison de leurs fonctions. Les personnes agressées sont donc protégées à raison de leur qualité d’agent public.

            Ainsi, un conseiller d’insertion et de probation agressé physiquement ou verbalement par une personne placée sous main de justice, lors d’une permission de sortie, bénéficiera de la protection statutaire, les faits étant liés aux fonctions exercées par l’intéressé.

            En revanche, toute agression qui n’a aucun lien avec les fonctions exercées par l’agent ou qui n’a pas été commise à raison de la qualité d’agent participant au service public pénitentiaire ne peut donner lieu à protection. Il faut donc nécessairement que l’attaque subie par l’agent ou sa mise en cause présente un lien direct de causalité avec les fonctions exercées par l’intéressé.

            Ainsi, l’agression physique d’un agent par un conducteur irascible suite à un accident de la circulation alors qu’il regagnait son domicile à bord de son véhicule, ne constitue pas une attaque survenue à l’occasion des fonctions. Il en est de même d’un agent qui se plaint de faire l’objet de critiques en raison de ses fonctions syndicales au sein d’une instance paritaire (ex : CAP).

            De même, les fautes commises par un agent mais sans lien avec son service (faute personnelle détachée ou détachable du service) ne donnent pas lieu à protection.

1.                  La protection du fonctionnaire victime d’une agression

1.1.            Faits donnant lieu à protection, leur lien avec les fonctions, l’existence d’un préjudice

            L’article 11 laisse une large place à l’interprétation de ses dispositions par le juge, lequel adopte généralement une approche pragmatique compte tenu des circonstances du litige.

            Ainsi, les attaques dont un agent peut être victime, sont souvent constituées par des agissements matériels ou des violences physiques (altercation, agression physique, blessures volontaires, séquestration). Mais, l’agression peut aussi être morale, et résulter d’imputations calomnieuses ou diffamatoires, de propos tenus verbalement ou par écrit (lettres anonymes, tracts, ouvrages, articles de presse, déclarations publiques…). De même, l’attaque peut viser le patrimoine ou les biens de l’agent (détérioration, destruction, vol pillage..).

            En outre, pour donner lieu à la protection, les mises en causes doivent être personnelles et lorsqu’elles émanent du service, entourées d’un minimum de publicité. Il ne peut par exemple s’agir de simples soupçons résultant d’une enquête administrative. De même, le seul différend entre un agent et son supérieur hiérarchique n’est pas constitutif d’une attaque au sens de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983. La simple critique d’une note de service ne peut non plus être invoquée à ce titre par l’auteur de la note.

            Cependant, l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 doit être interprété en tenant compte notamment des infractions nouvellement créées. Tous les types de menaces sont ainsi concernés par ce texte, y compris le nouveau délit prévu à l’article 433-3 du Code pénal qui réprime les menaces ou intimidations contre notamment « un fonctionnaire de l’administration pénitentiaire ou de toute autre personne dépositaire de l’autorité publique », tendant à obtenir qu’elle accomplisse ou s’abstienne d’accomplir un acte de sa fonction ou de sa mission (…) [2]

            De même, les expressions « violences et voies de fait » incluent désormais non seulement les infractions de coups et blessures volontaires, mais également celles nouvellement liées aux appels téléphoniques malveillants ou aux agressions sonores réitérées (article 222-16 du code pénal), au harcèlement sexuel (article 222-33 du code pénal) ou au harcèlement moral (article 222-33-2 du Code pénal).

            Il appartient donc à l’administration dans ces nouveaux cas d’envisager la mise en œuvre des dispositions de l’article 11 de la loi précitée.

            En outre, il convient d’intégrer dans le champ des agressions justifiant la protection, dès lors que les faits sont avérés, tous les comportements constituant des atteintes à l’image ou à la vie privée.

            Dans tous les cas, la victime doit cependant démontrer la réalité des faits, le caractère intentionnel de l’attaque, son lien avec sa qualité d’agent public et l’effectivité de son préjudice.

            En toute hypothèse, avant d’accorder la protection statutaire, vous devez vous assurer que la mise en cause de l’agent ou l’agression dont il est victime est avérée ou, à tout le moins, probable. De plus, quand elle fait l’objet d’une infraction, celle-ci doit sembler constituée.

            Ainsi, le fait de ne pas inscrire un représentant syndical à un tableau d’avancement n’est pas en soi constitutif de l’infraction de discrimination à raison de l’activité syndicale prévue et réprimée par l’article 225-1 du code pénal, sauf à ce que l’intéressé établisse que les raisons de ce défaut d’inscription sont liées à sa qualité de représentant syndical.

            De même, le fait pour un supérieur hiérarchique de faire des remarques à un agent sur sa façon de travailler en cas d’inexécution avérée des tâches qui lui incombent ne saurait constituer les délits de diffamation [3] ou de harcèlement moral [4] .

            Il est important de vérifier que les faits paraissent établis avant d’accorder la protection statutaire car certaines infractions telles que les délits d’injures et de diffamation nécessiteront des modalités de mise en oeuvre particulières (CF. infra p 10).

1.2.            Personnes protégées

            L’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 prévoit le bénéfice de la protection statutaire en faveur des fonctionnaires en activité mais sont concernés également les fonctionnaires retraités pour des faits survenus dans l’exercice de leurs fonctions.

            De plus, l’article 11 dernier alinéa de la loi précitée étend la protection aux agents publics non titulaires. Cette extension est justifiée par la situation de ces derniers qui les fait participer de manière significative et continue à l’exécution du service public.

            Seuls les agents relevant du droit privé ( concessionnaires, ministres du culte etc.….) sont exclus de la protection statutaire.

            Enfin, depuis la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, la protection statutaire doit être accordée non seulement à l’agent lui-même mais également à ses ayants droits, c’est - à - dire ses parents, enfants et conjoint.

            Ainsi, l’article 112 de la loi précitée prévoit que la protection bénéficie à certaines catégories d’agents de l’Etat dont les agents de l’administration pénitentiaire « dans l’exercice de leurs missions de sécurité intérieure ».

            Mais surtout, il étend cette mesure à leurs conjoints, enfants et ascendants directs lorsque « du fait des fonctions de ces agents, ils sont victimes de menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages ». Tel sera le cas par exemple de l’enfant qui se ferait agresser en raison des fonctions exercées par ses parents, surveillants pénitentiaires.

            Cette protection est également accordée aux ayants droits des agents des services de l’administration pénitentiaire lorsque ceux-ci sont « décédés dans l’exercice de leurs fonctions ou du fait de leurs fonctions, à raison des faits à l’origine du décès ou pour des faits commis postérieurement au décès mais du fait des fonctions qu’exerçait l’agent décédé ».

            Ainsi, lorsqu’un agent est décédé dans l’exercice de ses fonctions, sa famille bénéficie de la protection pour agir contre l’auteur de l’agression.             Cependant, les ayants droits ne bénéficient de la protection que si l’agent est décédé à la suite d’une agression volontaire. [5] Il n’y aura donc pas de protection pour des faits involontaires ou lorsque l’agression n’est pas motivée par la qualité de l’agent.

2.                  La protection du fonctionnaire poursuivi pénalement 

            L’article 11 dispose que « la collectivité publique est tenue d’accorder sa protection au fonctionnaire ou à l’ancien fonctionnaire dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle ».

            En conséquence, la protection statutaire n’est due à l’agent qu’en l’absence de faute personnelle détachable du service, laquelle est appréciée par l’administration sous le contrôle le cas échéant du juge administratif.

2.1.            Distinction entre la faute de service et la faute personnelle

            Je vous rappelle qu’il existe trois catégories de fautes personnelles détachables du service :

                   - la faute commise dans l’exercice des fonctions mais intellectuellement détachable de celles-ci en raison de sa gravité ou de son caractère délibéré (poursuite d’un intérêt personnel, excès de comportement : violence),

                   - la faute personnelle commise en dehors de l’exercice des fonctions mais qui n’est pas dépourvue de tout lien avec le service (accident provoqué par l’agent avec un véhicule de fonction utilisé en dehors des heures de service),

                   - la faute purement personnelle, dépourvue de tout lien avec le service (l’agent commet un acte totalement étranger au service).

            Dès lors qu’il est établi, le caractère personnel de la faute exonère toujours l’administration de son obligation de protection.

La faute de service quant à elle est un acte commis sans intention dans l’exercice des fonctions : elle peut, seule, donner lieu à protection, alors même qu’elle aurait conduit à une condamnation pénale de l’agent.

            En effet, une infraction pénale ne constitue pas nécessairement une faute personnelle. Les juridictions administratives ont ainsi admis que certaines infractions pénales constituaient des fautes de service [6] . Il s’agit le plus souvent d’infractions involontaires indissociables de l’activité du service. Ainsi, un chef d’établissement ou un directeur régional mis en examen du chef de blessures involontaires à la suite d’un accident survenu à un détenu dans un atelier bénéficiera de la protection statutaire.

            En revanche, un agent condamné pour non-assistance à personne en péril, pour avoir refusé de répondre aux très nombreux appels de détresse d’un détenu, lequel est ensuite tombé dans le coma suite à un malaise, commet une faute personnelle dès lors qu’il est établi que l’agent avait la possibilité d’intervenir pour porter secours au détenu. En effet, en l’espèce, il y a bien une insuffisance grave dans l’exercice des fonctions qui rend la faute détachable du service.

            Le refus d’accorder la protection statutaire à un agent, en raison d’une faute personnelle, doit être motivé et comporter l’indication des délais et voies de recours. En effet, ces décisions font parties de celles qui « refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir [7]  ». En, conséquence, elles doivent faire l’objet d’une motivation « comportant les considérations de fait et de droit qui constituent le fondement de la décision [8]  ».

            Il est donc toujours souhaitable que la décision de rejet de la protection soit explicite.

2.2.            La protection statutaire et l’évolution de la procédure pénale

            L’administration doit accorder le bénéfice de la protection statutaire quand un agent qui n’a pas commis de faute personnelle fait l’objet de poursuites pénales pour des faits liés à ses fonctions.

            Or, l’expression juridique « poursuites pénales » contenue dans l’article 11 est très restrictive. Elle renvoie uniquement à une citation devant une juridiction répressive, ou au statut de témoin assisté ou de mis en examen dans le cadre d’une procédure d’instruction.

            Néanmoins, compte tenu d’une tendance à la pénalisation de la vie publique, vous accorderez désormais, dès lors que les conditions légales seront réunies, la protection aux agents pour tous les actes pour lesquels la procédure pénale prévoit l’assistance d’un avocat.

            Cela signifie que la protection statutaire doit être étendue à toutes les procédures dites « alternatives aux poursuites » telles que la médiation pénale ou la composition [9] pénale, ou pour la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité [10] (« plaider coupable ») instaurée par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

                   Il en va de même lorsque l’agent est partie civile dans l’une des procédures précitées.

II.      MISE EN ŒUVRE DE LA PROTECTION

            Le Conseil d’Etat apprécie et vérifie si les mesures prises par l’administration sont suffisantes et adaptées pour pouvoir « être regardées comme constituant la protection exigée par les textes législatifs ». [11]

            L’Etat a donc un devoir de protection qu’il doit assurer par tout moyen approprié.

            Aujourd’hui, la protection consiste essentiellement à prendre en charge les honoraires des avocats et à indemniser le cas échéant le préjudice de l’agent. Cependant, il est des cas où d’autres actions peuvent être mises en œuvre en faveur des agents agressés, comme des agents mis en cause dans une procédure pénale.

            En effet, l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 édicte une obligation générale de protection à la charge des collectivités publiques, mais il n’en définit pas les modalités, qui relèvent donc de la compétence et du choix de chaque administration.

            L’agent doit solliciter la protection statutaire par écrit et l’adresser à son supérieur hiérarchique qui la transmettra à l’autorité compétente.

1.                  L’assistance judiciaire

1.1  Caractère conditionnel de la protection de l’administration

            Si vous avez un doute sur la réalité ou le déroulement des faits exposés par un agent, il vous est toujours possible d’accorder la protection statutaire sous condition. En effet, si l’agent est informé au moment de l’attribution de la protection, qu’une telle mesure pourra être rapportée dès lors que les conditions légales ne seraient plus remplies, l’administration sera en droit, le cas échéant, de réclamer le remboursement des sommes déjà versées.

            La décision de protection devra alors préciser les raisons de son caractère conditionnel et mentionner que l’administration se réserve le droit d’exiger le remboursement des frais exposés au cas où les conditions légales de protection ne seraient plus réunies.

            Si cette précision n’est pas indiquée dans la décision, vous pourrez seulement l’abroger par une décision contraire : elle cessera alors de produire ses effets pour l’avenir : l’agent ne pourra plus prétendre au maintien de la protection mais vous ne pourrez lui demander le remboursement des sommes déjà versées.

            Cette possibilité d’accorder sous condition la protection de l’administration ne devra pas être négligée par les responsables de service.

1.2. Désignation et règlement des honoraires d’avocat

- Désignation d’un avocat inscrit sur les listes de l’agent judiciaire du Trésor (AJT)

            Si l’agent vous demande de lui désigner un avocat, pour assurer sa défense, vous lui proposerez un avocat inscrit sur les listes de l’agent judiciaire du Trésor (AJT). Il convient alors d’appliquer le barème de l’agent judiciaire du trésor (CF. annexe 1 et s’agissant des avocats à la Cour de cassation, annexe 2).

            Vous ne vous affranchirez de ce barème qu’en cas de circonstances particulières.

 - Désignation d’un avocat extérieur à la liste de l’AJT

            Je vous rappelle que les agents peuvent choisir leur défenseur en toute liberté, qu’ils soient victimes ou mis en cause à l’occasion de leurs fonctions. Dans ce cas, les personnels doivent informer la direction régionale compétente de leur choix. Il vous appartient alors de prendre contact avec l’avocat choisi afin de conclure une convention d’honoraires avec lui [12] à l’aide des barèmes indicatifs joints en annexes 3 et 4 de la présente circulaire :

            Dans tous les dossiers dits simples, l’avocat sera rémunéré sur la base forfaitaire selon le barème de l’annexe 3.

            Pour les dossiers signalés, il conviendra de se référer au barème figurant à l’annexe 4. Il faut entendre par dossiers « signalés » les dossiers qui représentent pour l’administration pénitentiaire des enjeux particuliers, lesquels peuvent être d’ordre soit financier, soit juridique, soit médiatique.

            Toutefois, compte tenu de la complexité de certains dossiers et de la difficulté à évaluer la durée de la procédure (surtout dans le cas d’une procédure d’instruction), il peut être proposé une rémunération sur la base d’un taux horaire mentionné à l’annexe 1 pour les avocats de l’AJT et à l’annexe 4 pour les autres avocats

            Dans l’hypothèse où vous ne parviendriez pas à la signature d’une convention d’honoraires, vous devez informer par écrit l’agent et son défenseur que l’administration prendra en charge les honoraires dans la limite d’une somme que vous préciserez dans votre courrier et qui se rapprochera des montants figurants sur les barèmes susvisés. Vous ne vous affranchirez de ces barèmes qu’en cas de circonstances particulières.

            Vous devez en outre indiquer clairement qu’au delà de cette somme, c’est l’agent qui sera tenu de régler le surplus des honoraires. Le Conseil d’Etat considère que l’administration dans ce cas satisfait à son obligation de protection, la Haute juridiction ayant précisé que « les dispositions de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 n’ont pas pour effet de contraindre l’administration à prendre à sa charge, dans tous les cas, l’intégralité des frais [13]  ».

- Modalités communes de règlement des honoraires d’avocat

            En principe, les avocats sont rémunérés par l’administration au vu d’une note d’honoraires et sur présentation des décisions de justice rendues dans l’affaire dont ils sont chargés.

            Or, s’il arrive assez fréquemment qu’à la suite de l’agression d’un agent, l’audience pénale ait lieu rapidement après les faits, voire immédiatement en cas de comparution immédiate, la rédaction des jugements peut parfois prendre plusieurs mois.

            Dans ces conditions, le fait de subordonner le paiement des honoraires à la présentation de la décision de justice peut générer des difficultés dans les relations que vous entretenez nécessairement avec les conseils des agents, alors même que vous êtes parfois amenés à les saisir dans l’urgence avec un minimum de formalisme.

            Néanmoins, vous ne pouvez régler les honoraires des avocats que dans la mesure où vous êtes en possession d’un document attestant du service fait, la note d’honoraire seule, étant insuffisante.

            Vous pouvez dans ce cas proposer aux avocats qui souhaiteraient percevoir leurs honoraires sans attendre la transmission du jugement, d’assortir leur note d’honoraires d’un jeu de conclusions daté et signé par le greffe.

            A défaut d’un tel justificatif, l’administration ne pourra que différer le règlement jusqu’à la présentation de la décision de justice elle-même.

            En effet, les Trésoreries générales n’acceptent de viser ces dépenses que sur présentation d’un document justifiant au moins que les avocats ont effectué la prestation pour laquelle ils ont été choisis. Il peut donc s’agir de la décision de justice, ou de tout autre document de nature à attester du service fait, et tel est le cas de conclusions visées par le greffe.

1.3.            Cas particulier des infractions de presse

            La protection statutaire est accordée selon des modalités spécifiques dès lors qu’un agent est victime d’une infraction prévue par la loi du 29 juillet 1881 telle que le délit d’injure ou de diffamation [14] .

                En effet, la protection statutaire peut être alors accordée si les agents déposent une plainte soit auprès du Procureur de la République en cas de plainte simple soit entre les mains du juge d’instruction en cas de plainte avec constitution de partie civile, ou en cas de citation directe de l’auteur des faits par la victime devant la juridiction répressive.

En cas de plainte simple, l’administration pourra désigner un avocat à la demande de l’intéressé et prendre en charge ses honoraires (voir infra) si le Procureur décide de poursuivre l’auteur des faits. La protection statutaire devient sans objet dès lors que la plainte est classée sans suite.

En cas de plainte avec constitution de partie civile ou de citation directe de l’auteur des faits devant le tribunal correctionnel, l’administration verse le montant de la consignation fixée, prend en charge les frais d’avocat pendant la durée de la procédure (pendant la phase d’instruction éventuelle et devant la juridiction de jugement). Il convient alors, de ne pas attendre le récépissé de déclaration de dépôt de plainte pour mettre en œuvre la protection statutaire.

En effet, la courte prescription de ces infractions, (trois mois à compter de la première diffusion des propos diffamatoires ou injurieux), et le formalisme requis par le dépôt de plainte avec constitution de partie civile (ou la citation directe) impliquent que ces actes soient effectués, de préférence, avec le concours d’un avocat.

Ce dernier se chargera ainsi de rédiger les plaintes ou les citations et de les transmettre au greffe des juridictions compétentes.

            Je vous précise en outre, que l’article 46 de la loi du 29 juillet 1881 précitée prévoit notamment que si un agent de l’autorité publique est victime du délit de diffamation, l’action civile ne pourra être poursuivie séparément de l’action publique (c’est-à-dire que la victime ne pourra demander la réparation de son préjudice que devant les juridictions pénales).

            En conséquence, dès lors que les faits sont constitutifs du délit de diffamation et que la victime est un agent des services pénitentiaires, seules les juridictions pénales doivent être saisies, à l’exclusion des juridictions civiles, dans les strictes conditions prévues par la loi du 29 juillet 1881. Il conviendra donc d’indiquer à l’agent qu’il doit saisir la juridiction répressive.

            Si la juridiction civile a été néanmoins saisie, vous pourrez suspendre le bénéfice de la protection statutaire et vous en informerez l’intéressé.

            Ainsi, contrairement au cas d’infractions de droit commun, les honoraires d’avocat et les frais de procédure seront pris en charge dès l’engagement de l’action judiciaire par l’agent victime de l’infraction d’injure ou de diffamation.

            Quand c’est l’institution ou un corps de fonctionnaires qui est directement mis en cause à travers la diffamation ou l’injure, il appartient au seul directeur de l’administration pénitentiaire, au nom du Garde des Sceaux, de porter plainte et, le cas échéant, de se constituer partie civile.

2.      L’indemnisation des personnels

            L’administration est tenue à une obligation de réparation qui consiste à indemniser l’agent des différents préjudices qu’il a subis. L’indemnisation peut couvrir les préjudices corporel, matériel ou moral.

2.1.            Principe d’indemnisation des agents victimes

- Règles générales

            En cas d’agression physique, si le préjudice subi par l’agent peut être réparé à la fois au titre des accidents de service, et au titre de la protection statutaire, la jurisprudence fait prévaloir les dispositions relatives à l’indemnisation prévue par la législation sur les accidents de service. C’est le cas lorsqu’un agent est victime d’une agression survenue à l’occasion de ses fonctions.

            En outre, le Conseil d’Etat, par une décision rendue le 4 juillet 2003, [15] a élargi les conditions d’indemnisation des agents victimes d’accident de service ou de maladie professionnelle. En effet si une réparation forfaitaire (allocation temporaire ou rente viagère d’invalidité) est accordée aux agents au titre des atteintes subies dans leur intégrité physique, ce forfait de pension ne fait plus obstacle à ce que le fonctionnaire obtienne de la collectivité qui l’emploie une indemnité complémentaire réparant d’autres préjudices tels que le pretium doloris (prix de la douleur), le préjudice moral, le préjudice esthétique ou encore le préjudice d’agrément.

            En cas de faute de l’administration, l’agent peut également prétendre au versement d’une indemnité réparant ses autres chefs de préjudice patrimonial, (tel que le préjudice résultant du trouble dans les conditions d’existence), dans la mesure où celui-ci ne serait pas entièrement indemnisé par le versement de la pension, de l’allocation temporaire d’invalidité ou de la rente viagère d’invalidité.

            Le Conseil d’Etat a donc mis fin à la règle du forfait de pension et a considéré ainsi que l’attribution d’une allocation temporaire d’invalidité à un fonctionnaire n’excluait plus le versement d’une indemnité complémentaire compensatrice.

            Je vous rappelle que rien n’interdit à l’administration de prendre en compte, parmi d’autres éléments, l’évaluation du préjudice subi par l’agent telle que l’aura faite le juge judiciaire, pour déterminer le montant de l’indemnisation à laquelle elle est elle – même tenue dans le cadre de son obligation statutaire de protection.

            En conséquence, vous continuerez de différer l’indemnisation du préjudice subi jusqu’au prononcé du jugement par les juridictions judiciaires. Cependant, la décision de paiement ne devra pas viser ce dernier mais seulement l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983.

            L’indemnisation de l’agent victime d’une agression à l’occasion de ses fonctions, doit aussi couvrir le montant des consignations réclamées à l’agent qui souhaite, soit déposer une plainte avec constitution de partie civile, soit faire citer directement l’auteur des faits devant une juridiction pénale. Elle doit aussi inclure le cas échéant les frais exposés dans le cadre d’une action civile et ceux afférents aux déplacements de l’agent nécessités par la procédure judiciaire. Ces derniers devront être réglés dans les conditions fixées par les décrets n° 89-271 du 12 avril 1989 et n° 90-437 du 28 mai 1990 (relatifs aux frais de déplacements).

            En outre, l’administration qui a indemnisé un agent se trouve alors subrogée dans les droits de la victime. Il vous appartient donc dans ce cas de demander à l’auteur des faits le remboursement des sommes ainsi versées.

            Dans les cas de diffamation ou de dénonciation calomnieuse, l’agent peut demander par le biais de son avocat, à titre de réparation et aux frais de la personne condamnée, l’insertion dans la presse de la décision de condamnation. L’administration peut faire l’avance des frais de cette insertion.

- Cas particuliers

            Une difficulté peut toutefois survenir quand un tribunal correctionnel rend un jugement de condamnation par défaut, c’est - à - dire quand le prévenu (l’auteur présumé des faits) ne comparaît pas à l’audience alors que la citation à comparaître ne lui a pas été délivrée personnellement et qu’il n’est pas établi qu’il a eu connaissance de la citation.

            Dans ce cas, le prévenu peut former opposition [16] tant en ce qui concerne la condamnation pénale que les intérêts civils jusqu’à expiration des délais de prescription de la peine.

            Dès lors qu’un jugement est prononcé même par défaut, vous devez indemniser l’agent en tenant compte du montant des dommages et intérêts auxquels l’agresseur a été condamné.

            Dans l’hypothèse où le prévenu non présent à l’audience forme ensuite opposition, vous ne tiendrez compte du nouveau jugement, pour ajuster l’indemnisation de l’agent, que dans la mesure où la condamnation sur les intérêts civils sera supérieure au montant initialement fixé.

            Exemple : le tribunal correctionnel condamne par défaut à une peine d’emprisonnement et à verser la somme de 700 euros à la victime, un détenu qui a agressé un surveillant et qui, libéré avant l’audience ne comparaît pas devant le tribunal. Puis l’ancien détenu est interpellé alors qu’il commet une nouvelle infraction. Il a alors connaissance du jugement le condamnant et il forme opposition. Le tribunal correctionnel condamne alors l’intéressé à verser la somme de 1000 euros à la victime. Vous verserez le complément d’indemnisation, soit 300 euros.

            De plus, dans le cas où l’agresseur d’un agent est déclaré pénalement irresponsable [17] et où par voie de conséquence l’avocat de l’agent saisirait la juridiction civile pour obtenir la réparation du préjudice subi, la protection statutaire doit alors conduire à prendre en charge les frais de procédure et les honoraires complémentaires de l’avocat.

2.2.            Principe d’indemnisation des agents mis en cause pénalement

            La protection statutaire d’un agent objet de poursuites pénales à l’occasion de ses fonctions, couvrira, outre le montant des honoraires de l’avocat, le montant du cautionnement imposé à l’agent dans le cadre d’un contrôle judiciaire, le montant des frais afférents aux déplacements de l’agent et de son avocat et nécessités par la procédure judiciaire, l’ensemble des frais générés par la procédure devant les juridictions pénales ou dans le cadre d’une procédure alternative aux poursuites ou de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

            Il en va de même du montant des condamnations civiles éventuellement mises de manière indue, à la charge de l’agent dans le cadre de la procédure pénale.

            En revanche, il vous est rappelé (Cf. circulaire du 27 avril 2001) que la protection ne couvre pas le montant des amendes infligées à l’agent condamné pénalement. En effet, une sanction pénale présente un caractère personnel, ce qui interdit que d’autres personnes que la personne condamnée en assument la charge. Ainsi, l’administration ne pourra assumer le paiement de jours - amende en cas de condamnation d’un agent à cette peine.

3.      Cas des frais irrépétibles

                Outre l’octroi de dommages et intérêts, la juridiction saisie accorde souvent à la victime le bénéfice de l’article 475-1 du code de procédure pénale devant le tribunal correctionnel, 512 du code de procédure pénale devant la cour d’appel, 375 du code de procédure pénale devant la Cour d’assises et 700 du nouveau code de procédure civile devant les juridictions civiles.

            Ces textes précités disposent en effet que « Le tribunal condamne l’auteur de l’infraction à payer à la partie civile la somme qu’il détermine, au titre des frais non payés par l’Etat et exposés par celle-ci […].

            Une difficulté surgit lorsque la juridiction pénale alloue à la partie civile une somme correspondante aux frais irrépétibles alors que l’administration a pris en charge les honoraires de l’avocat de l’agent ainsi que l’ensemble des frais de procédure.

            Ainsi, dans cette hypothèse, si l’avocat sollicite et obtient de la juridiction le bénéfice des dispositions précitées du Code de procédure pénale, cette somme doit être reversée à l’administration. En effet, dans le cas contraire, l’agent bénéficierait d’un enrichissement sans cause.

            En conséquence, il vous appartient d’inviter les avocats à restituer cette somme au trésorier payeur général par votre intermédiaire.

4.      Mise en cause de l’agent judiciaire du Trésor

4.1.            Rôle de l’agent judiciaire du Trésor

L’article 38 de la loi du 5 avril 1955 dispose que « toute action portée devant les tribunaux de l’ordre judiciaire et tendant à faire déclarer l’Etat créancier ou débiteur pour les causes étrangères à l’impôt et au domaine doit, sauf exception prévue par la loi, être intentée à peine de nullité par ou contre l’agent judiciaire du trésor ».

Pour ce faire, lorsque les faits générant la créance de l'Etat sont soumis à une juridiction pénale, l'AJT se constitue partie civile devant les juridictions pénales.

Il a ainsi vocation à intervenir devant toutes ces juridictions: juge d’instruction, tribunal de police, tribunal correctionnel, tribunal pour enfants, cour d’assises, cour d’appel (chambre correctionnelle) et cour de cassation (chambre criminelle).

La constitution de partie civile de l'agent judiciaire du Trésor a deux fondements distincts :

-         il peut exercer son action par subrogation dans les droits de la victime : tel est le cas notamment lorsque l'agression ou l'accident sont survenus hors service. Dans cette hypothèse, il ne peut intervenir que si la victime est également partie civile ;

-         il dispose également d'une action directe lui permettant de se constituer partie civile même en l'absence de la victime devant la juridiction.

L’AJT est compétent pour se constituer partie civile lorsqu’une instance pénale judiciaire concerne :

-         les infractions commises directement contre l’Etat : l’AJT exerce alors une action en remboursement des dommages matériels résultant pour l’Etat de vols, escroqueries, fraudes diverses, dégradations, destructions de biens…

-         les agressions ou les accidents dont ont été victimes des fonctionnaires : l’AJT exerce alors une action en remboursement des frais exposés de ce fait par les différentes administrations (frais médicaux, rémunérations maintenues pendant la période d’arrêt de travail, etc…).

L’agent judiciaire du Trésor peut également négocier une transaction pour mettre fin à l’instance.

Les préjudices que l’Etat peut faire valoir devant les juridictions répressives (ou préjudice soumis à recours) sont constitués des prestations versées aux fonctionnaires c’est à dire :

- les traitements et indemnités

- l’ensemble des frais médicaux

- l’allocation tierce personne

- les charges patronales

- la pension

- l’allocation temporaire d’invalidité (en cas de reprise de ses fonctions par l’agent alors qu’il subsiste une invalidité).

Il vous appartient donc de mettre l’AJT en mesure de faire valoir devant les tribunaux judiciaires les créances de l’Etat énumérées ci-dessus.

En revanche, ne constituent pas une créance de l’Etat les dommages-intérêts destinés à réparer le préjudice personnel de la victime et qui concernent le pretium-doloris (le prix de la douleur), le préjudice d’agrément, le préjudice esthétique, le préjudice sexuel et le préjudice moral.

4.2.            Relations entre les services de l’administration pénitentiaire et de

 l’agent judiciaire du Trésor

Pour que sa constitution de partie civile soit recevable, l’agent judiciaire du Trésor doit se constituer devant les juridictions pénales du premier degré (tribunal de police, tribunal correctionnel, cour d'assises, tribunal pour enfants) avant les réquisitions du ministère public sur le fond conformément à l’article 421 du Code de procédure pénale.

S'il ne l'a pas fait conformément à ce qui vient d'être indiqué, l’agent judiciaire du Trésor ne peut plus réclamer le remboursement des créances de l’Etat même en cause d’appel.

Eu égard à cet impératif, l’AJT doit être saisi de tous les dossiers (agression d’un agent, dégradation d’un bien public, accident du travail…) pour lesquels un tiers responsable se trouve à l’origine du préjudice subi par la victime dans la mesure où une instance judiciaire est saisie.

L'information de l'AJT doit intervenir au plus tard au moment où la date d’audience vous est communiquée.

Par conséquent, vous transmettrez dès que possible à ce service, et en tout état de cause avant que la juridiction compétente n’ait statué sur le fond, toutes les pièces justificatives du préjudice de l’Etat au fur et à mesure de leur production.

Pour ce faire il conviendra donc que vous adressiez dès que possible les formulaires joints en annexe de la présente circulaire [18] au bureau du droit pénal (2B) ou au bureau accidents et réparation civile (2C) à la Direction des affaires juridiques du Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, Télédoc 353 - 6 rue Louise Weiss, 75703 Paris CEDEX 13, et ce quand bien même vous seriez dans l’incapacité de les renseigner intégralement.

En revanche, en cas d’indemnisation de l’agent par son administration sur présentation du jugement condamnant son agresseur au versement de dommages- intérêts, il vous appartiendra de saisir directement le comptable assignataire en vue de faire émettre un titre de perception à l’encontre de l’agresseur, une telle indemnisation n’étant pas considérée comme un préjudice dont la réparation ressortit des compétences de l’AJT.

5.      Les autres formes de protection:

            Certaines actions de protection peuvent être mises en œuvre pour éviter la réalisation d’un dommage ou, après l’agression, pour soutenir l’agent et éviter une aggravation du préjudice subi.

            Ces actions peuvent favoriser la sécurité de l’agent. En fonction de l’agression, elles pourront consister par exemple dans le changement du numéro de téléphone ou de l’adresse courriel professionnel en cas d’appels téléphoniques malveillants ou de messages électroniques intempestifs et injurieux. Le cas échéant il pourra être envisagé un changement de service. Ainsi, en cas de menaces sérieuses d’un ancien détenu récemment libéré, de commettre un crime ou un délit contre un agent [19] , ses enfants, ou son conjoint, les frais de changement de résidence de l’intéressé pourront être pris en charge par l’administration dés lors qu’il manifeste sa volonté de déménager, parce que par exemple il est établi que l’agent et l’auteur des faits habitent à proximité.

            Vous pouvez également choisir d’adresser une lettre de soutien à l’agent concerné ou encore décider de le recevoir personnellement. En effet, je ne serais trop insister sur la dimension psychologique de la protection statutaire qui peut très simplement constituer en une manifestation de solidarité de la part des représentants de l’administration de l’agent.

            Toutes dispositions antérieures contraires à la présente circulaire sont abrogées et notamment les notes :

-         n° 51 du 9 janvier 2001 relative à la protection statutaire – relations avec l’agence judiciaire du Trésor,

-          n° 1212 du 22 mai 2001 relative à l’accident du travail – relations avec l’agence judiciaire du Trésor à l’exception de leurs annexes,

-         n° 1645 du 18 juillet 2001 relative aux relations avec les services de l’agent judiciaire du Trésor,

-         n° 696 du 20 mars 2001 relative à l’assistance juridique des agents et à l’application de l’article 475-1 du code de procédure pénale,

-         n° 675 du 17 avril 2002 relatives aux honoraires des avocats rémunérés par l’administration dans le cadre de la protection statutaire des personnels,

-          n° 2253 du 5 décembre 2002 relative à la mise en œuvre de la protection statutaire des personnels pénitentiaires,

-         n° 727 du 5 avril 2004 relative aux modalités de règlement des honoraires des avocats rémunérés par l’administration dans le cadre de la protection statutaire.

            Je vous saurai gré de veiller à la mise en application des présentes instructions et me tenir informé sous le timbre du bureau RH 2 de l’administration centrale de toute difficulté qu’elles pourraient susciter.

Pour le garde des sceaux, ministre de la justice,

par délégation

                                     Le préfet, directeur de l’administration pénitentiaire,

                                                                       Patrice MOLLE



[1] Exemples : composition pénale et comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, articles 41-2, et 495-7 et suivants du Code de procédure pénale (loi n° 2004-204 du 9 mars 2004, art. 71-I, art. 137-I), harcèlement moral, art. 222-33-2 du Code pénal ( loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, art. 170).

[2] Article 433-3 du Code pénal issu de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure

[3]   Article 29 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse

[4]   Article 222-33-2 du code pénal

[5] Ainsi la circulaire interministérielle FP3 n° 1665 du 16 juillet 1987 prévoit que seul un décès consécutif à une agression volontaire peut permettre aux ayants cause de bénéficier de la procédure de protection.

[6] Conseil d’Etat, 14 janvier 1935, Thépaz.

[7] Article 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public.

[8] Article 3 de cette même loi

[9] La composition pénale permet au parquet de proposer à l’auteur de certains délits l’exécution de certaines mesures qui éteignent sans jugement l’action publique.

[10]   Idem que la composition pénale, mais les mesures concernées peuvent conduire à l’emprisonnement de la personne.

[11] Conseil d’Etat, 18 mars 1994, Rimasson

[12] CF. modèle de convention d’honoraires joint en annexe de la circulaire

[13]   Conseil d’Etat, 2 avril 2003, Chantalou.

[14] Article 29 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse

[15] Conseil d’Etat, 4 juillet 2003, Mme Moya-Caville

[16] c’est -à - dire qu’il conteste, comme il en a le droit, devant la même juridiction le jugement prononcé en son absence.

[17] Article 122-1 du code pénal : N’est pas pénalement responsable la personne qui était atteinte, au moment des faits d’un trouble psychique ou neuropsychique ayant aboli son discernement ou le contrôle de ses actes.

[18]   Il s’agit des formulaires joints en annexe des notes des 9 janvier et 22 mai 2001

[19]   Infraction prévue et réprimée par l’article 22-17 du Code pénal


© Ministère de la justice - novembre 2005

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