BULLETIN OFFICIEL DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE
n° 90
(1er avril - 30 juin 2003)

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Circulaires de la direction des affaires criminelles et des grâces
Signalisation des circulaires du 1er avril au 30 juin 2003


Relations entre l'autorité judiciaire et les juridictions financières - Tome 3

CRIM 2003-09 G3/11-06-2003
NOR : JUSD0330089C

Délinquance économique et financière

Juridiction financière


POUR ATTRIBUTION

Procureurs généraux près les cours d'appel - Procureurs de la République près les TGI - Magistrats du parquet - Premiers présidents - Présidents - Magistrats du siège - Directeurs régionaux de la PJJ - Directeurs régionaux de l'AP

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11 juin 2003 -


Sommaire :

I. - LES COMMUNICATIONS DES JURIDICTIONS PENALES AUX JURIDICTIONS FINANCIERES
1. La nécessité des communications d'informations et de pièces
2. Le cadre légal des communications aux juridictions financières
3. Formes et modalités des communications

II. - LES COMMUNICATIONS DES JURIDICTIONS FINANCIERES AUX JURIDICTIONS PENALES
1. Modalités de communications des pièces justificatives
2. Documents susceptibles d'être communiqués
3. Suites réservées aux communications



Les circulaires de juin 1996 et novembre 1997 (1) sur les relations entre l'autorité judiciaire et les juridictions financières, diffusées par la direction des affaires criminelles et des grâces, avec l'approbation du procureur général près la Cour des comptes, ont permis de renforcer la nécessaire coordination entre les juridictions financières et les juridictions pénales, en institutionnalisant les échanges entre ces deux ordres de juridiction.
Les documents annexés à ces circulaires, en ce qu'ils présentent les principes généraux du droit des juridictions financières ainsi que les lignes directrices des relations entre l'autorité judiciaire et les juridictions financières, conservent toute leur pertinence.
Il est aujourd'hui néanmoins nécessaire d'actualiser ces circulaires à la lumière, d'une part, de difficultés ou d'incertitudes juridiques qui ont pu être signalées à la chancellerie et, d'autre part, des textes législatifs ou réglementaires intervenus depuis, dont notamment les décrets
n° 2000-337 et 2000-338 du 14 avril 2000 portant codification de la partie réglementaire du code des juridictions financières et la loi n° 2000-320 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
Tel est l'objet de la présente circulaire, qui a recueilli l'accord du procureur général près la Cour des comptes, et qui présente en premier lieu les communications aux juridictions financières (I) et en second lieu les communications aux juridictions pénales (II).
Il va de soi que cette circulaire, qui ne fait qu'amender ou préciser quelques points des circulaires de juin 1996 et novembre 1997, doit être mise en oeuvre dans le cadre plus général des deux documents précités.

I. - LES COMMUNICATIONS DES JURIDICTIONS PENALES AUX JURIDICTIONS FINANCIERES

Les articles 12 et 13 de la loi précitée du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ont donné une base légale aux communications des juridictions pénales aux juridictions financières, dont on admettait jusqu'alors qu'elles relevaient des prérogatives reconnues au procureur de la République, en vertu de l'article 41 du code de procédure pénale.
Avant de présenter le nouveau cadre légal des communications de l'autorité judiciaire (I.2) et d'expliciter leurs formes et modalités (I.3), il convient d'insister, dans la lignée de la circulaire de novembre 1997, sur l'importance que revêtent ces dernières pour les juridictions financières, dans l'exercice de leurs missions (I.1).

1. La nécessité des communications d'informations et de pièces

En premier lieu, il semble important de rappeler que doit être communiquée aux juridictions financières, dans les conditions et sous les modalités ci-dessous explicitées, toute procédure pénale mettant en cause les comptes et la gestion d'un organisme public ou privé relevant de la compétence des juridictions financières.
A cet égard, votre attention est spécialement appelée sur les procédures mettant en évidence l'intervention de structures de droit privé (notamment de sociétés d'économie mixte locales ou d'associations), le plus souvent étroitement liées aux collectivités publiques qui les financent et exerçant sans titre les compétences de ces dernières, l'absence de titre étant généralement la conséquence d'une absence totale de convention conférant à l'organisme privé la mission d'intervenir aux lieu et place de la collectivité.
De telles procédures sont en effet de nature à mettre en évidence, parallèlement à la commission d'infractions pénales, des faits constitutifs de gestion de fait de la compétence des juridictions financières (2).
En outre, sur un plan probatoire, la communication aux juridictions financières des éléments détenus par l'autorité judiciaire s'impose d'autant plus que, à la différence du juge pénal, qui bénéficie d'important moyens coercitifs d'investigation, le juge des comptes, s'il peut se transporter sur place, ne peut procéder à ces perquisitions.

2. Le cadre légal des communications aux juridictions financières

Aux termes de l'article 12 précité de la loi du 12 avril 2000, codifié à l'article L. 140-1-1 du code des juridictions financières, "le procureur de la République peut transmettre au procureur général près la Cour des comptes, d'office ou à la demande de ce dernier, la copie de toute pièce d'une procédure judiciaire relative à des faits de nature à constituer des irrégularités dans les comptes ou dans la gestion de l'Etat, des établissements publics ou des organismes relevant de la compétence de la Cour des comptes".
De même, aux termes de l'article 13 de la loi précitée, codifié à l'article L. 241-2-1 du code des juridictions financières, "le procureur de la République peut transmettre au commissaire du gouvernement d'une chambre régionale des comptes, d'office ou à la demande de ce dernier, la copie de toute pièce d'une procédure relative à des faits de nature à constituer des irrégularités dans les comptes ou dans la gestion des collectivités, ou organismes relevant de la compétence de cette chambre".
Des dispositions similaires (art. L. 314-18) s'appliquent également à la communication de pièces au procureur général près la Cour des comptes, en sa qualité de ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière.
L'objet de ces articles, tel qu'il ressort clairement des travaux parlementaires, est d'introduire une dérogation à l'article 11 du code de procédure pénale relatif au secret de l'instruction (3).
En conséquence, dès lors que le ministère public près la juridiction pénale a transmis des informations à la juridiction financière, celle-ci peut librement en disposer, dans le cadre de l'exercice de ses missions, sans que puisse lui être reprochée la violation du secret de l'instruction.

3. Formes et modalités des communications

Les communications des juridictions pénales aux juridictions financières doivent être mises en oeuvre par l'intermédiaire de leurs ministères publics respectifs. Elles peuvent intervenir, soit à l'initiative du procureur de la république, soit à la demande des juridictions financières.
Littéralement, les articles précités n'édictent pas d'obligation à la charge du procureur de la République ("le procureur de la République peut...").
Il est en effet apparu nécessaire de laisser le représentant du ministère public juge de l'opportunité de procéder à une telle communication, au regard des strictes nécessités de la procédure judiciaire en cours.
Le procureur de la République se doit notamment d'apprécier le moment opportun d'une telle communication.
En effet, il faut avoir présent à l'esprit que tout comptable, ainsi que toute personne déclarée provisoirement comptable de fait, peut avoir communication des pièces sur lesquelles sont fondées les dispositions provisoires des arrêts ou jugements (4), et, ainsi, avoir connaissance de documents qui, en application de l'article 11 du code de procédure pénale, lui seraient autrement inaccessibles, sauf à avoir la qualité de mise en examen, de partie civile ou de témoin assisté dans le cadre de la procédure pénale.
Il peut donc être légitime de différer une communication de pièces, dont le versement à une procédure financière pourrait être de nature à faire obstacle à des investigations en cours ou futures.
Il va de soi qu'une décision de refus définitif du procureur de la République ne saurait être justifiée, sauf hypothèses très exceptionnelles.
Notamment, ce dernier ne saurait valablement justifier un refus de communication ou une communication tardive de pièces en arguant de la prescription de l'action publique.
En effet, dès lors que le juge des comptes n'est pas lié par la prescription de l'action publique, la communication à la juridiction financière permet de réserver une suite à des faits qui seraient, le cas échéant, prescrits au plan pénal.
A l'inverse, le délai de prescription en matière financière doit être impérativement pris en compte par le ministère public afin d'éviter de rendre inopérante une transmission tardive à la juridiction financière. A cet égard, il faut noter que le délai de prescription des opérations constitutives de gestion de fait a été ramené de 30 ans à 10 ans par la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 (art. L. 131-2 et L. 231-3 du code des juridictions financières) ; quant aux infractions relevant de la Cour de discipline budgétaire et financière, elles se prescrivent dans un délai de cinq années révolues à compter du jour où aura été commis le fait de nature à donner lieu à l'application des sanctions (art. L. 314-2 du code des juridictions financières).
Comme précédemment indiqué dans le document annexé à la circulaire de juin 1996, toute communication de pièces faite par le procureur de la République à une juridiction financière, qu'elle soit d'initiative ou réalisée à la demande des juridictions financières, doit faire l'objet d'un examen concerté, avant toute décision, entre les ministère publics des deux ordres de juridiction afin notamment de vérifier si les faits constatés par l'autorité judiciaire n'ont pas déjà donné lieu à l'ouverture d'une procédure de gestion de fait, ou si une régularisation comptable et budgétaire n'est pas en cours ou réalisée à l'initiative de la juridiction financière.
Enfin, j'appelle votre attention sur l'intérêt que peut revêtir la transmission à une juridiction financière des pièces d'une procédure classée sans suite, en raison soit de la prescription des faits, soit de leur moindre gravité.
Une telle transmission est en effet de nature, le cas échéant, à permettre à la juridiction financière de saisir la Cour de discipline budgétaire et financière, afin que des comportements, tels des irrégularités purement formelles au code des marchés publics, ne justifiant pas l'application de la loi pénale, soient néanmoins sanctionnés de façon appropriée.
Il vous incombe là encore de prendre attache préalablement avec le ministère public près la juridiction financière.

II. - LES COMMUNICATIONS DES JURIDICTIONS FINANCIERES AUX JURIDICTIONS PENALES

Comme il est indiqué dans le document annexé à la circulaire du 27 novembre 1997, ces communications interviennent sur la base d'un double fondement juridique :

En principe, elles ont lieu en application de l'article 40 du code de procédure pénale et dans le cadre fixé aux articles R. 135-3 (pour la Cour des comptes) et R. 241-25 (pour les chambres régionales des comptes) du code des juridictions financières, après avoir été délibérées en formation collégiale.
Cependant, pas plus qu'il n'est applicable au Conseil constitutionnel (5), statuant en matière électorale, ou au conseil d'Etat (6), statuant au contentieux, l'article 40, alinéa 2 du code de procédure pénale, qui fait obligation à tout fonctionnaire qui acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit dans l'exercice de ses fonctions d'en donner avis sans délai au procureur de la République, n'est applicable ni à la Cour des comptes, ni aux chambres régionales et territoriales des comptes, ni individuellement aux magistrats, conseillers maîtres en service extraordinaire, et rapporteurs de ces juridictions financières et aux fonctionnaires qui les assistent, dans l'exercice de leurs missions.
En revanche, l'article 40 du code de procédure pénale est applicable au parquet financier.
Ces communications, qui tendent à saisir l'autorité judiciaire de faits de nature à motiver l'ouverture d'une action pénale, ne doivent pas être confondues avec la communication de pièces justificatives détenues par les juridictions financières, régie par les articles D. 145-2 (pour la Cour des comptes) et D. 247-1 (pour les chambres régionales des comptes) du code des juridictions financières.
Diverses difficultés d'ordre pratique ayant été signalées à la chancellerie sur ces dernières communications, il est apparu nécessaire d'apporter les éclaircissements suivants.

1. Modalités de communications des pièces justificatives

Aux termes mêmes de l'article D. 145-2 du code des juridictions financières, la communication des pièces justificatives détenues par la Cour des comptes "peut être demandée au secrétaire général de la juridiction par ... les juridictions de l'ordre judiciaire". Cette communication est effectuée soit sur place dans les locaux de la juridiction, soit par envoi de photocopies, soit par envoi des pièces originales. Dans ce dernier cas, le président de la chambre décide la communication et fixe le délai de réintégration des pièces ; dans les autres cas, le secrétaire général fixe les modalités de communication des pièces.
Des dispositions similaires (D. 247-1, al. 4 et 5) régissent la communication de pièces détenues par les chambres régionales des comptes, sous réserve qu'il appartient alors au président de la chambre régionale de décider la communication des pièces en original et de fixer les modalités de communication dans les autres hypothèses.
Même si, en raison de la hiérarchie des normes, ces dispositions réglementaires ne peuvent exclure en droit le recours par le procureur de la République ou un juge d'instruction à l'une des procédures coercitives prévues par la loi, la lettre des articles précités, le respect de la mission légale du juge financier et l'effet utile des investigations du juge judiciaire commandent que la communication des pièces justificatives se fasse par la voie de la transmission de pièces.
En effet, le recours à une procédure coercitive, telle une perquisition, serait de nature à placer le juge financier dans l'incapacité d'exercer sa mission et d'une efficacité au demeurant très aléatoire, faute de ciblage précis préalable des documents utiles à la manifestation de la vérité.
Dans le respect des prérogatives de chacun, l'attention des juges d'instruction pourrait être utilement appelée sur ce point par les procureurs de la République.
En pratique, et afin de prévenir tout contentieux, il conviendra de privilégier la transmission de copies certifiées conformes par le secrétaire général de la juridiction, ou, sur sa délégation, par le greffier (R. 112-8, R. 212-23).
Le recours à une procédure de saisie ne saurait se justifier que dans l'hypothèse où il apparaîtrait que l'original d'une pièce détenue par une juridiction financière doit être versé au dossier pénal, étant le support de l'infraction (exemple du faux). Dans ce cas, la pièce saisie en original devra être restituée avec la plus grande diligence dès la clôture, par décision définitive, de la procédure pénale.
En toute hypothèse, dans un objectif d'efficacité, et eu égard au volume considérable des pièces détenues par les juridictions financières, il convient systématiquement d'identifier en étroite concertation avec les magistrats financiers, et préalablement à toute demande de transmission, les pièces nécessaires à la manifestation de la vérité.
A cet égard, il convient de rappeler que les commissaires du gouvernement près les chambres régionales des comptes et un membre du parquet général de la Cour des comptes se tiennent à disposition des magistrats et des officiers de police judiciaire qu'ils auraient missionnés, pour établir ces contacts.

2. Documents susceptibles d'être communiqués

S'agissant des documents susceptibles d'être communiqués, une distinction doit être faite entre, d'une part, les pièces recueillies au cours de l'instruction et, d'autre part, le rapport d'instruction lui-même.
En effet, l'autorité judiciaire trouvera dans les pièces composant le "dossier-liasse-rapport" d'instruction, qui n'est pas couvert par le secret du délibéré, l'ensemble des pièces justificatives et informations rassemblées au cours de la procédure, quel qu'en soit son fondement.
En revanche, le rapport d'instruction, qui doit être considéré comme partie intégrante du délibéré, est couvert par le principe du secret qui s'y attache et ne peut être communiqué à l'autorité judiciaire, sauf en matière de gestion de fait et d'amende. En ces deux matières, la loi précitée du 21 décembre 2001 a prévu en effet expressément l'exclusion du rapporteur lors des délibérations (art. L. 140-7 et L. 241-13). Dès lors, le rapport d'instruction en ces matières limitatives peut être communiqué à l'autorité judiciaire.

3. Suites réservées aux communications

J'appelle tout particulièrement votre attention sur la nécessité qui s'attache à ce que les juridictions financières soient régulièrement avisées des suites réservées à leurs communications, aux différents stades de la procédure, et ce d'autant que les faits, objets de la procédure pénale, feraient parallèlement l'objet d'une procédure devant la juridiction financière.
L'existence d'une double procédure pénale et financière sur les mêmes faits est en effet de nature à susciter des difficultés spécifiques, dont le problème du cumul des sanctions, précédemment exposées dans le document annexé à la circulaire de juin 1996.
Des échanges réguliers d'informations s'imposent donc dans cette hypothèse.
Vous veillerez également à ce que soit systématiquement communiquée à la juridiction financière copie des décisions définitives de non-lieu, de renvoi devant le tribunal correctionnel, de relaxe ou de condamnation.
D'une façon générale, au-delà des cas de communication prévus par la loi, et comme tel est au demeurant déjà le cas dans la plupart des ressorts, il me semble vivement souhaitable que des contacts périodiques s'instaurent au niveau régional entre l'autorité judiciaire et les juridictions financières.

A cet égard, une mise en oeuvre affirmée des deux orientations suivantes, précédemment arrêtées dans la circulaire de novembre 1997, me semble indispensable :

- désignation au sein de chaque parquet général, et éventuellement au sein de chaque parquet, d'un correspondant attitré des juridictions financières ;

- organisation par les procureurs généraux, en concertation avec le ou les présidents des chambres régionales des comptes et les commissaires du gouvernement, de réunions de travail, au moins annuelles, auxquelles participeront les procureurs de la République du ressort ainsi que les magistrats du parquet spécialisés dans le traitement du contentieux financier.

Il n'y aurait qu'avantage à ce que soient associés à ces réunions les juges du siège concernés par ces questions, notamment les juges d'instruction, voire plus ponctuellement des officiers de police judiciaire.
Ces réunions, dont le programme doit bien évidemment être arrêté conjointement, devraient à terme permettre une meilleure prise en compte des objectifs de politique pénale dans les contrôles des juridictions financières.
Vous voudrez bien veiller à assurer un suivi régulier des principales prescriptions de cette circulaire en faisant ressortir les conditions de sa mise en oeuvre, les difficultés éventuelles rencontrées et les actions les plus significatives. Ces informations feront partie du prochain rapport de politique pénale dont la demande vous parviendra selon les modalités habituelles.

Pour le garde des sceaux, ministre de la justice,
Le directeur des affaires criminelles et des grâces,
J.-C. MARIN

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(1) Circulaire CRIM 96-13 G/25-06-1996 et circulaire CRIM 97-14 G3/27-11-1997 consultables sur le site DACG.

(2) Cf. document annexé à la circulaire de novembre 1997.

(3) Cf. rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale n° 1613.

(4) Articles R. 31-4 et R. 131-13 du code des juridictions financières pour la Cour des comptes et articles R. 231-11 et R. 231-15 pour les chambres régionales des comptes.

(5) Conseil constitutionnel, décision du 10 juillet 1997, AN Bas-Rhin : Rec. Cons. const., p. 120.

(6) CE, 25 octobre 1991, Le Foll : Rec. CE, tables, p. 1140 - CE, 28 décembre 2001, élections municipales Rivery, n° 233993.

© Ministère de la justice - Février 2002

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