BULLETIN OFFICIEL DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE
n° 89
(1er janvier - 31 mars 2003)

3
Circulaires de la direction des affaires criminelles et des grâces
Signalisation des circulaires du 1er janvier au 31 mars 2003


Circulaire relative à la création de commissions d'action publique en matière économique et financière

CRIM 2003-03 G3/06-03-2003
NOR : JUSC0220391C

Commission d'action publique

Entreprise


POUR ATTRIBUTION

Procureurs généraux près les cours d'appel - Procureurs de la République près les TGI - Premier président de la Cour de cassation - Procureur général près la Cour de cassation - Premiers présidents des cours d'appel - Directeur de l'ENM - Magistrats du siège

- 6 mars 2003 -


Sommaire :

I. - LES SOURCES D'INFORMATION
1. Le tribunal de commerce
2. Les services de l'Etat : le dispositif public de traitement des entreprises en difficultés
3. Les commissaires aux comptes
4. Les instances de représentation des salariés
5. Les services de police

II. - LE PREALABLE D'UNE POLITIQUE D'ACTION PUBLIQUE AFFIRMEE : LA CREATION DES COMMISSIONS D'ACTION PUBLIQUE EN MATIERE ECONOMIQUE ET FINANCIERE
1. La localisation des commissions d'action publique en matière économique et financière
2. La composition des commissions d'action publique en matière économique et financière
3. Les missions confiées aux commissions d'action publique
a) Une mise en oeuvre précoce et résolue de l'action publique
b) La saisine du tribunal afin de provoquer l'ouverture de la procédure collective
c) La mise en oeuvre de poursuites pénales


Depuis la loi du 15 octobre 1981, le ministère public s'est vu conférer des pouvoirs d'intervention importants dans les procédures collectives, pouvoirs renforcés par les lois du 25 janvier 1985 et du 10 juin 1994.
Les procédures collectives ne mettent, en effet, pas seulement en jeu des intérêts particuliers, ceux du débiteur et des créanciers, mais également l'ordre public économique et social, dont le ministère public doit être le garant.
Or, force est de constater que l'action traditionnelle des parquets est située en général en aval du jugement déclaratif, après obtention des premiers éléments comptables recueillis sous l'égide de l'administrateur ou du liquidateur judiciaire désigné.
L'actualité récente a pu, à cet égard, donner l'impression d'une réaction tardive de l'autorité judiciaire, alors que la dégradation de la situation de l'entreprise apparaissait évidente et que l'ordre économique et financier était déjà gravement altéré.
Il apparaît en conséquence nécessaire de rappeler l'importance pour le ministère public de détecter de façon précoce les situations de crise, afin, d'une part, d'améliorer les chances de redressement de l'entreprise en cause alors que celui-ci est encore possible et, d'autre part, d'apporter, le cas échéant, une réponse rapide et adaptée aux atteintes graves à l'ordre public.
Il ne s'agit évidemment pas de pénaliser davantage la vie des affaires ou la prise de risque nécessaire, mais de sanctionner efficacement ceux qui, délibérément, se mettent en marge de la loi.
Afin d'anticiper en la matière, il est dès lors impérieux que le ministère public recueille activement la totalité des informations dont il peut être légalement destinataire (I).
Il apparaît également opportun, comme cela a été évoqué lors de la réunion des procureurs généraux à la chancellerie le 28 janvier 2003, que soient créées des structures ad hoc, intitulées "commissions d'action publique en matière économique et financière", placées sous la présidence du ministère public, et propres à exploiter, en vue d'une conduite affirmée de l'action publique, les informations disponibles sur la santé financière des entreprises (II).

I. - LES SOURCES D'INFORMATION

Il n'est pas question de rappeler l'ensemble des prérogatives dont dispose le ministère public dans le domaine de la prévention et du traitement des entreprises en difficulté.
Il convient simplement de rappeler les multiples sources d'information lui permettant d'anticiper en la matière.

1. Le tribunal de commerce

La première source d'information des parquets réside à l'évidence dans leurs relations avec les tribunaux de commerce, qu'il s'agisse de contacts fréquents avec leurs présidents ou du contrôle des comptes sociaux, publiés au registre du commerce et des sociétés.
Les articles L. 232-21 à L. 232-23 du code de commerce font en effet obligation aux sociétés anonymes, mais aussi aux SARL et aux sociétés en nom collectif, dont tous les associés sont des sociétés, de déposer leurs comptes sociaux au greffe du tribunal de commerce.
Il va de soi qu'il convient de consulter parallèlement, le cas échéant, le rapport des commissaires aux comptes, qui doit être déposé en même temps que les comptes, et qui peut contenir des observations ou des réserves restreignant la fiabilité des comptes (art. 293 du décret du 23 mars 1967).
Le respect de cette obligation de dépôt doit être strictement contrôlé, l'omission du dépôt étant souvent le révélateur d'une situation compromise.
Il faut rappeler à cet égard que, en application de l'article L. 123-5-1 du code de commerce, le ministère public peut demander au président du tribunal d'enjoindre sous astreinte au dirigeant de toute personne morale de procéder au dépôt des pièces et actes au registre du commerce et des sociétés auquel celle-ci est tenue. Cette disposition peut utilement être utilisée pour obtenir le dépôt des comptes annuels.

2. Les services de l'Etat : le dispositif public de traitement des entreprises en difficultés

La seconde source d'information des parquets réside dans des contacts réguliers avec les différents services de l'Etat ayant des compétences financières, tels les trésoriers-payeurs généraux, les directeurs des agences de la Banque de France, le représentant local de TRACFIN, les directeurs des services fiscaux et des douanes, ainsi qu'avec les services du travail et de l'emploi, et les URSSAF.
Des renseignements utiles peuvent également être recueillis auprès des commissions départementales des chefs des services financiers et des organismes de sécurité sociale, créées par décret du 30 mai 1997, et compétentes pour accorder au débiteur un plan de recouvrement échelonné de ses diverses dettes sociales et fiscales.
En outre, j'appelle tout spécialement votre attention sur la nécessité d'assurer une présence active dans les comités spécialisés coordonnant l'action des différentes administrations appelées à intervenir lorsque des entreprises industrielles sont en difficulté, et au sein desquels le ministère public est appelé à siéger en qualité d'observateur (Rép. min. 26 août 1991 - Rev. soc. 1991, p. 841).
A cet égard, il convient de citer les comités départementaux d'examen des problèmes de financement des entreprises (ou CODEFI) et les comités régionaux de restructuration industrielle (ou CORRI).
Les CODEFI, créés en 1974, compétents au niveau départemental pour les entreprises de moins de 250 salariés, ont une mission de prévention, et disposent pour l'exécution de leur mission de moyens propres d'investigation (possibilité d'ordonner notamment des audits financiers) et d'intervention financière (en particulier octroi de prêts du FDES).
Présidé par le préfet, le CODEFI regroupe le trésorier-payeur général, les directeurs départementaux des services économiques et fiscaux, un représentant de l'URSAFF et un représentant de la Banque de France.
A l'échelon régional, et lorsque l'entreprise emploie moins de 400 personnes, les CORRI sont compétents pour traiter les restructurations des entreprises industrielles de moins de 400 salariés, les autres cas relevant du Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI).
Présidés par le préfet de région, les CORRI comprennent, outre les représentants dans la région des principaux services de l'Etat, des représentants des établissements financiers (Crédit national, Société de développement régional) et un agent public désigné par le président du conseil régional.
Les CORRI sont saisis, soit par les CODEFI de leur ressort, soit par les services du Premier ministre. Ils disposent, à l'instar des CODEFI, de moyens d'investigation et d'intervention financière.
Vous veillerez à assurer une présence active au sein de ces comités, et à y exercer avec vigilance vos fonctions d'observateur.
Enfin, il me semble important de rappeler que, dès lors qu'une entreprise de votre ressort relève du CIRI, présidé par le directeur du Trésor ou son représentant, il vous appartient de prendre contact avec la direction des affaires civiles et du sceau, dont le directeur assiste ou est représenté à ses réunions également en qualité d'observateur.
Comme cela vous a été indiqué lors de la réunion du 28 janvier 2003, le bureau du droit de l'économie des entreprises, à la sous-direction du droit économique, qui est en liens étroits et constants avec le secrétariat général du CIRI, sera pour vous un interlocuteur attentif.
J'appelle par ailleurs spécialement votre attention sur les situations au cours desquelles l'existence de concours financiers publics ou de réglementations visant à soumettre l'exercice d'activités industrielles ou commerciales à des procédures d'agrément ou d'autorisation émanant d'autorités administratives indépendantes rendent indispensables une articulation avec les procédures judiciaires, ainsi que celles où les intérêts en jeu excèdent la compétence d'un seul bureau ou d'une seule cour d'appel, la défaillance de groupe de sociétés étant en cause.
Confrontés à ces situations, vous n'hésiterez pas plus à avoir recours à l'assistance des services de la chancellerie afin notamment que l'action publique soit coordonnée.

3. Les commissaires aux comptes

La troisième source d'information réside dans les commissaires aux comptes, qui ont l'obligation pénalement sanctionnée de révéler au ministère public les présomptions d'infractions dont ils pourraient acquérir la connaissance (art. L. 820-7 du code de commerce).
Afin d'améliorer le respect de cette obligation, outre l'instauration de relations suivies avec les commissaires aux comptes, qui ont pris dans certains ressorts la forme de commissions de vigilance, il vous appartiendra de définir, en concertation avec les compagnies régionales des commissaires aux comptes, des protocoles de révélation.

4. Les instances de représentation des salariés

Une quatrième source d'informations, qu'il convient de ne pas négliger, réside dans les instances de représentation des salariés, comité d'entreprise ou délégués du personnel, qui peuvent communiquer directement, au procureur de la République, tout fait révélant la cessation de paiements (art. L. 621-2, al. 3, du code de commerce).
Le comité d'entreprise dispose en effet d'importants moyens d'information : recours à un expert comptable qui commentera les comptes, explications demandées au commissaire aux comptes (art. L. 432-4 du code du travail), dialogue avec le chef d'entreprise, analyse des documents prévisionnels dont il est destinataire (art. 244-4 du décret du 23 mars 1967), assistance aux séances du conseil d'administration, expertise de gestion ordonnée en justice (art. L. 225-231 du code de commerce).

5. Les services de police

Les services de police, judiciaire ou non, sont également susceptibles de permettre un recueil précoce d'informations. Il n'y aurait qu'avantage à cet égard à ce que les procureurs de la République demandent aux sections financières des SRPJ de constituer une sorte de fonds documentaire sur les principales sociétés apparaissant en grande difficulté, en recueillant notamment l'information auprès des services des renseignements généraux ou des préfectures.
Ainsi, ces services seraient à même de réagir immédiatement en cas de saisine aux fins d'enquête par le parquet, et éviteraient de perdre un temps précieux à procéder à l'environnement financier de ces sociétés en début d'enquête, pour procéder immédiatement à des constatations pour éviter une déperdition des preuves.
Il apparaît que le recueil et le traitement de toutes ces informations pourraient être grandement facilités par la création, à l'initiative de chaque procureur général, de structures ad hoc, intitulées "commission d'action publique en matière économique et financière", à l'instar de ce qui existe déjà, notamment en matière de travail clandestin.

II. - LE PREALABLE D'UNE POLITIQUE D'ACTION PUBLIQUE AFFIRMEE : LA CREATION DES COMMISSIONS D'ACTION PUBLIQUE EN MATIERE ECONOMIQUE ET FINANCIERE

Avant d'expliciter les missions confiées à ces commissions (II.3), il convient de préciser leur localisation (II.1) et leur composition (II.2).

1. La localisation des commissions d'action publique en matière économique et financière

Il ne s'agit évidemment pas de multiplier des structures de coordination, une telle multiplication pouvant se révéler contre-productive.
Aussi, il appartiendra à chaque procureur général de décider de la mise en place d'une commission d'action publique dans le ressort de sa cour d'appel.
Il va de soi que, dès lors que l'importance de l'activité économique dans le ressort d'un tribunal de grande instance le justifiera, cette commission pourra se réunir au siège de ce tribunal, afin d'associer plus étroitement le procureur de la République et les partenaires locaux, en fonction des sujets propres au ressort considéré.

2. La composition des commissions d'action publique en matière économique et financière

Afin de permettre la mise en oeuvre d'une action publique éclairée et réactive, ces commissions doivent regrouper des représentants, au niveau régional ou départemental, des différents services de l'Etat en possession d'informations sur la situation financière des entreprises, à savoir, et sans que cela soit exhaustif, des représentants de la Trésorerie générale, des services fiscaux, du travail et de l'emploi, de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de l'URSAFF, de la Banque de France.
Lorsqu'il apparaît, au-delà de la recherche de la détection précoce des difficultés des entreprises dans le but de leur redressement, qui est l'une de leurs finalités, qu'un comportement frauduleux du dirigeant ou qu'un risque de déperdition de preuves est à craindre, les commissions d'action publique, ayant une vocation directement opérationnelle, doivent associer, le plus étroitement possible, les services de police et de gendarmerie territorialement compétents.
En outre, il n'y aurait qu'avantage à ce que soient présents, le cas échéant, d'éventuels assistants spécialisés en fonction auprès du parquet d'un pôle économique et financier.
Enfin, il peut être envisagé, plus ponctuellement, de proposer à un représentant du ministère public près la chambre régionale des comptes territorialement compétente de participer à ces commissions, notamment dans l'hypothèse où la situation d'une entreprise relevant du champ de compétence de la juridiction financière serait examinée.
De même, l'examen par une commission d'action publique d'une entreprise exploitant une installation classée peut rendre opportune la présence d'un inspecteur des installations classées, représentant de la DRIRE, afin que soient expertisées les obligations inhérentes à la législation sur les sites classés, qui peuvent peser lourdement sur la situation financière de l'entreprise.

3. Les missions confiées aux commissions d'action publique

La mise en place des commissions d'action publique en matière économique et financière doit permettre une mise en oeuvre précoce et résolue de l'action publique (a), qu'elle ait pour objectif la saisine du tribunal de commerce (b) ou l'engagement de poursuites pénales (c).

a) Une mise en oeuvre précoce et résolue de l'action publique

L'objet principal des commissions d'action publique est d'être des instruments de recueil et de traitement de l'information disponible sur la situation financière des entreprises afin de permettre une mise en oeuvre précoce et adaptée de l'action publique.
La création de telles commissions doit donc vous permettre, dans un premier temps, de recueillir, dans des délais très brefs, les informations utiles sur la situation financière des entreprises susceptibles de connaître des difficultés, afin de vous permettre d'exercer votre mission de maintien de l'ordre public économique.
Une fois ainsi ciblées précocement, les entreprises en difficultés doivent faire l'objet d'un suivi très régulier par le parquet qui n'hésitera pas à solliciter des informations complémentaires, au jour le jour, auprès des services de l'Etat, voire à réunir en urgence la commission d'action publique.
En outre, de par sa présence précédemment rappelée auprès des CORRI ou CODEFI, le ministère public sera à même de coordonner une éventuelle action publique avec les mesures prises le cas échéant par ces comités.
L'une des vocations des commissions d'action publique est en effet de tirer toutes les conséquences utiles, en termes d'action publique, des informations recueillies notamment dans le cadre des CORRI ou des CODEFI, en lien notamment avec les services de police.
Enfin, d'une façon générale, la mise en place des commissions d'action publique doit permettre de renforcer la coordination des services pour toute la matière économique et financière, au-delà du seul suivi des entreprises en difficultés.

b) La saisine du tribunal afin de provoquer l'ouverture de la procédure collective

L'article L. 610-2, alinéa 2, du code de commerce permet au ministère public de saisir le tribunal afin de provoquer l'ouverture d'une procédure de redressement judiciaire.
Certes, cette intervention du ministère public doit demeurer marginale, et ne doit pas notamment se substituer aux personnes ou aux administrations qui sont créancières de l'entreprise en difficulté. Il appartient en effet à ces dernières de prendre leurs responsabilités et de saisir elles-mêmes le tribunal, sur assignation, à l'instar de tout autre créancier, comme le prévoit l'alinéa 1er de l'article précité.
Elle ne doit pas non plus déresponsabiliser le débiteur lui-même qui se trouve dans l'obligation de demander l'ouverture de la procédure au plus tard dans les quinze jours qui suivent la cessation des paiements.
Néanmoins, dès lors que la continuation de l'activité de l'entreprise en état de cessation de paiements est de nature à causer un trouble à l'ordre public soit économique, en raison du caractère stratégique du secteur concerné, de l'importance de l'activité dans le tissu économique local ou national, de la structure de la concurrence sur le secteur, soit social, notamment en raison du nombre de salariés susceptibles d'être concernés par des licenciements, le ministère public a naturellement le devoir d'agir.
Selon la même logique, il ne doit pas hésiter à user de son droit d'appel, ce dernier lui étant parfois réservé en raison même de la légitimité qu'il tire de son rôle de garant de l'intérêt général.

c) La mise en oeuvre de poursuites pénales

Lorsque des éléments même sommaires mettent en évidence de possibles violations de la loi, il est essentiel qu'une enquête soit immédiatement ordonnée.
Une telle démarche va de soi après l'ouverture d'une procédure collective, lorsque les éléments recueillis par le mandataire judiciaire mettent en évidence notamment des cas de banqueroute. Il convient dès lors que les enquêteurs se rapprochent sans délai des banquiers de l'entreprise et du mandataire judiciaire pour recueillir toutes informations sur le fonctionnement de l'entreprise.
Elle est tout aussi envisageable avant l'ouverture d'une telle procédure, lorsqu'il apparaît au vu des informations recueillies que des détournements de biens ou d'actifs de la société sont susceptibles d'avoir été commis par ses dirigeants, avec pour résultat de compromettre toute chance de poursuite d'activité.
En effet, lorsque des risques de dépôt de bilan d'une grande entreprise sont détectés, une enquête d'environnement économique sur la situation de l'entreprise en difficulté, ses actionnaires et ses dirigeants peuvent permettre de vérifier notamment qu'il n'y a pas de transfert illicite d'activité vers d'autres structures.
En cette hypothèse, la qualification d'abus de biens sociaux peut être provisoirement retenue, quitte à ajuster la qualification après le dépôt de bilan ; dans les cas les plus graves, le ministère public peut envisager de requérir lui-même l'ouverture d'une procédure collective et engager en même temps des poursuites pénales pour banqueroute (art. L. 626-2 du code de commerce).
Les pratiques évoquées peuvent par ailleurs constituer des infractions au code du travail, notamment le délit d'entrave ou le fait de ne pas procéder à la consultation du comité d'entreprise préalable au licenciement collectif pour raison économique ou de ne pas notifier le projet de licenciement à l'autorité administrative ou enfin de ne pas observer les délais légaux d'envoi des lettres de licenciement.
Elles peuvent également s'accompagner d'infractions liées à la pollution de sites industriels, notamment d'infraction à la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement.
Toutes ces qualifications pénales peuvent justifier la saisine d'un service enquêteur, dont les investigations permettront de faire un point complet de la situation de l'entreprise en cause.
Les dossiers les plus complexes doivent donner lieu à la saisine du pôle économique et financier en application des articles 704 et 705 du code de procédure pénale, mieux équipé pour traiter les procédures d'une particulière lourdeur.
A terme, de tels faits pourront également relever de la compétence des pôles interrégionaux en matière économique et financière, dont la création est prévue dans l'avant-projet de loi portant adaptation des moyens de la justice aux évolutions de la criminalité organisée.
A l'issue de l'enquête, des poursuites pénales devront être engagées dans les cas les plus graves.
Il ne s'agit pas en effet, comme indiqué ci-dessus, de sanctionner la prise de risque ou de pénaliser l'esprit d'entreprise, mais de réprimer les comportements gravement attentatoires à l'ordre public économique ou social.
Un traitement rapide de ces procédures et leur renvoi dans les meilleurs délais devant la juridiction de jugement chaque fois que des infractions auront été établies sont également indispensables afin de démontrer que ces comportements ne restent pas sans réponse pénale.
Vous voudrez bien me rendre compte de toute difficulté qui surviendrait dans l'application de la présente circulaire, me tenir informé de la création de ces nouvelles structures et continuer à m'informer du déroulement des procédures les plus importantes.

Le directeur des affaires civiles et du sceau,
M. GUILLAUME

Le directeur des affaires criminelles et des grâces,
J.-C. MARIN

© Ministère de la justice - juin 2003

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