BULLETIN OFFICIEL DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE
n° 88
(1er octobre - 31 décembre 2002)

3
Circulaires de la direction des affaires criminelles et des grâces
Signalisation des circulaires du 1er octobre au 31 décembre 2002


Politique pénale dans le domaine de la protection des intérêts financiers de l'Union européenne

CRIM 2002-18 G3/18-12-2002
NOR : JUSD0230204C

Fraude communautaire

Politique pénale

Union européenne


POUR ATTRIBUTION

Procureurs généraux près les cours d'appel - Procureurs de la République près les TGI - Premier président de la Cour de cassation - Procureur général près la Cour de cassation - Premiers présidents des cours d'appel - Directeur de l'ENM - Représentant national auprès d'Eurojust - Magistrats du siège

- 18 décembre 2002 -




Sommaire :

I. - LE CADRE JURIDIQUE DE LA PIF
1. Le code pénal
2. Le code des douanes

II. - LES ACTEURS DE LA PIF ET LE BILAN DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

III. - LES AXES DE LA POLITIQUE PENALE DANS LE DOMAINE DE LA PIF
1. La pérennisation de la politique conduite depuis 1995
2. Le renforcement des moyens

Annexes :

Annexe I. - Le cadre juridique communautaire de la PIF

Annexe II. - Les acteurs de la PIF

Annexe III. - Le bilan de la lutte contre la fraude




La protection des intérêts financiers des Communautés européennes (PIF) a fait l'objet de trois circulaires du ministère de la justice publiées en 1995 et 1996 (CRIM 95-12 G1 du 13 avril 1995, CRIM 96-02 G du 16 février 1996 et CRIM 96-26 G du 6 décembre 1996).
Ces circulaires ont notamment eu pour objet de présenter les caractéristiques de la fraude aux intérêts financiers communautaires et de définir les axes de la politique pénale dans ce domaine.
Ce thème constitue non seulement une préoccupation constante des autorités communautaires, mais également des Etats membres de l'Union européenne qui, dans le cadre d'une responsabilité conjointe, disposent des autorités administratives et judiciaires chargées de lutter contre toutes les formes de fraude affectant le budget communautaire.
Les déficiences constatées dans l'action menée par les Etats membres sont susceptibles de faire l'objet de corrections financières, à la charge des budgets nationaux, imposées par la Commission européenne (1).
Cette dernière publie chaque année un rapport qui dresse le bilan de l'activité des Communautés en matière de PIF et accorde une place importante aux mesures prises dans les Etats pour atteindre cet objectif.
L'aspect pénal constitue l'un des aspects soumis à cette évaluation. En effet, le renforcement de la dimension judiciaire pénale est l'une des priorités de la Commission en liaison avec l'établissement d'un espace de liberté, de sécurité et de justice.
L'absence de sanction des fraudes et le retard dans le recouvrement des sommes indûment versées peut être un motif retenu pour l'application de corrections financières aux Etats membres.
La présente circulaire a pour objet de présenter le cadre juridique (I) et les acteurs de la PIF au regard des nombreuses évolutions intervenues depuis la parution des circulaires précitées, ainsi que de dresser un bilan des actions répressives (II) et de fixer les orientations de politique pénale (III).

I. - LE CADRE JURIDIQUE DE LA PIF

La PIF repose sur des fondements juridiques communautaires (Traité instituant les Communautés européennes, droit communautaire dérivé). Les principaux textes applicables sont repris en annexe I.
Les intérêts financiers en jeu concernent aussi bien les recettes du budget communautaire (ressources propres) que les dépenses (aides agricoles du FEOGA-Garantie, actions structurelles dans le cadre de différentes politiques communautaires).
Sur le plan national, les fraudes communautaires sont sanctionnées à travers les dispositions du code pénal et du code des douanes.

1. Le code pénal

Les principales incriminations susceptibles d'être utilisées en matière de fraudes communautaires sont les
suivantes :

- escroquerie (article 313-1) : ce délit peut trouver à s'appliquer quand des manoeuvres frauduleuses sont employées pour bénéficier indûment de fonds communautaires, qu'il s'agisse d'aides agricoles ou de fonds structurels ;

- abus de confiance (article 314-1) : les détournements de fonds qui devaient être utilisés à un usage déterminé, par exemple des restitutions versées sous conditions d'exportation vers un pays tiers à l'Union européenne peuvent constituer ce délit ;

- blanchiment (article 324-1) : le délit général de blanchiment couvre bien entendu les infractions d'origine concernant des fraudes communautaires ;

- corruption (articles 432-11, 433-1, 435-1 et 435-2) : il convient de se référer à la circulaire NOR : JUSD0130099C du 3 juillet 2001 ;

- faux et usage de faux (article 441-1) : les utilisations de faux documents pour obtenir un régime préférentiel (absence de droits de douane ou droits réduits) à l'occasion d'opérations d'importation constituent ces délits.

2. Le code des douanes

Le code des douanes constitue l'outil privilégié pour la répression des infractions en matière de ressources propres et concerne une grande partie des actions menées dans le cadre du FEOGA-Garantie. En revanche, il ne couvre pas le secteur des action structurelles. Les principales sanctions applicables figurent aux articles suivants :

- délit douanier de première classe (article 414) : il s'agit du délit douanier de contrebande, importation ou exportation sans déclaration de marchandises prohibées ou fortement taxées. Ces différentes notions sont définies aux articles 7, 38 et 417 à 429 du code des douanes ;

- délit douanier de deuxième classe (article 415) : les opérations de blanchiment portant sur des fonds provenant directement ou indirectement d'un délit douanier constituent ce délit.

Lorsque ces qualifications délictuelles ne peuvent s'appliquer aux faits frauduleux, trois types de contraventions douanières sont susceptibles d'être retenues :

1° Contravention douanière de troisième classe (article 412) : cet article fixe une liste limitative de 9 infractions dont certaines peuvent viser des fraudes aux intérêts financiers communautaires (contrebande, importation ou exportation sans déclaration de marchandises qui ne sont ni prohibées ni fortement taxées, fausses déclarations d'espèce, d'origine ou de valeur permettant d'éluder ou de compromettre un droit ou une taxe...).
Les deux derniers types de contraventions douanières sont utilisés lorsqu'une infraction douanière est constituée sans être expressément visée par ailleurs dans le code des douanes.

2° Contravention douanière de deuxième classe (article 411) : cet article sanctionne les irrégularités ayant pour but ou pour résultat d'éluder ou de compromettre le recouvrement d'un droit ou d'une taxe quelconque, dès lors qu'elle n'est pas spécialement réprimée par le code des douanes. Il peut s'agir, par exemple, de déficits par rapport au nombre de colis déclarés au service des douanes ou concernant la quantité de marchandises placées sous un régime douanier suspensif des droits et taxes.

3° Contravention douanière de première classe (article 410) : cette contravention sanctionne des infractions qui ne sont pas plus sévèrement réprimées par les autres articles du code des douanes. A titre d'exemple, les omissions ou inexactitudes portant sur l'une des indications que doivent contenir les déclarations en douane sont visées, dès lors qu'elles n'ont aucune influence sur l'application des droits ou des prohibitions.

II. - LES ACTEURS DE LA PIF ET LE BILAN DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

La PIF conduit à l'intervention de multiples acteurs communautaires et nationaux.
L'Office européen de lutte antifraude (OLAF) n'a pas d'attributions judiciaires, il effectue des enquêtes administratives qui cependant peuvent déboucher sur des poursuites judiciaires, c'est alors que doit pouvoir intervenir Eurojust comme facilitateur, mis à votre disposition par la décision du Conseil du 28 février 2002 (JOCE n° L 63 du 6 mars 2002), en matière de coopération judiciaire et de coordination des enquêtes.
Le champ de compétence matérielle d'Eurojust couvre la criminalité grave, particulièrement lorsqu'elle est organisée, impliquant deux Etats membres ou plus. Cette définition s'applique notamment aux infractions pénales touchant aux intérêts financiers de la Communauté européenne.
A la demande d'un Etat membre, cette compétence peut également être étendue aux enquêtes et aux poursuites concernant ce seul Etat et un pays tiers, lorsqu'il existe un accord de coopération entre Eurojust et ce pays (pas d'accord à ce jour, compte tenu du caractère récent du dispositif) ou lorsqu'il y a un intérêt particulier à apporter ce soutien (cette notion n'est pas définie plus précisément à ce stade). Cette faculté devrait s'avérer utile dans le secteur des fraudes communautaires qui touche fréquemment des opérations de commerce international.
La saisine d'Eurojust n'étant soumise à aucun formalisme particulier, il apparaît souhaitable de profiter de la souplesse du dispositif, notamment pour rendre optimal le déroulement de l'exécution des commissions rogatoires internationales et pour organiser une coordination souvent nécessaire avec les juridictions d'autres Etats membres, voire d'Etats extérieurs à l'Union et avec les institutions communautaires.
En matière pénale, il convient de privilégier le recours à Eurojust, unité chargée de faciliter la coopération judiciaire et de veiller aux conditions d'une coopération étroite avec l'OLAF (article 26, paragraphe 3 de la décision précitée), telles que définies par Eurojust.
La DACG (sous-direction de la justice pénale spécialisée, bureau du droit économique et financier et bureau de l'entraide pénale internationale) se tient à la disposition des juridictions pour faciliter l'intervention d'Eurojust.
Sur le plan national, une collaboration est nécessaire avec de nombreuses administrations chargées d'assurer le contrôle des fonds communautaires. L'annexe II reprend la liste et le rôle des différents acteurs communautaires et nationaux.
Enfin, l'annexe III dresse un bilan des actions répressives menées à la fois dans l'ensemble de l'Union européenne et en France (statistiques établies à partir des données disponibles au mois de janvier 2002).

III. - LES AXES DE LA POLITIQUE PENALE DANS LE DOMAINE DE LA PIF

1. La pérennisation de la politique conduite depuis 1995

La circulaire du 13 avril 1995 avait défini les axes d'une politique pénale fondée sur une association des administrations concernées par les fraudes au budget communautaire aux procédures judiciaires, notamment par la définition en commun de critères de signalement des faits présentant une particulière gravité. Il s'agissait également d'exercer les poursuites à l'égard des personnes physiques et morales responsables en joignant les actions pénale et douanière.
Le bilan établi en annexe III témoigne de la mise en oeuvre de ces orientations, en particulier dans le secteur des ressources propres et dans celui du FEOGA-Garantie.
Ces axes demeurent entièrement d'actualité dans la mesure où ils constituent l'un des aspects de la politique nationale visant à protéger les intérêts financiers de l'Union européenne au même titre que les contrôles relevant de la compétence des autorités administratives.
Il importe donc que les procureurs généraux assurent une concertation étroite avec les chefs des services déconcentrés des départements ministériels impliqués (liste reprise en annexe II, point 2) dans ce domaine afin de dresser un tableau aussi exhaustif que possible des courants de fraude dans chacun des ressorts, d'ajuster, le cas échéant, les critères de saisine de l'autorité judiciaire et d'adapter en conséquence la réponse pénale.
La transmission récente des priorités de contrôle de l'administration des douanes à l'autorité judiciaire est de nature à favoriser les échanges d'information au plan local.
Cette association peut également avoir pour objet d'améliorer le ciblage des enquêtes. En effet, l'analyse des affaires communiquées à la direction des affaires criminelles et des grâces fait ressortir les délais relativement longs des procédures (parfois plus de 10 ans).
Ces durées s'expliquent fréquemment par la complexité des mécanismes de fraude et leur caractère transnational qui se traduit par le recours à l'entraide pénale internationale. A cet égard, il convient de veiller à la définition optimale et au suivi des commissions rogatoires internationales en liaison avec Eurojust, dans les conditions fixées au point II.
L'ouverture d'enquêtes préliminaires doit être privilégiée, notamment lorsque l'enquête administrative douanière n'a pas permis d'établir suffisamment les faits et de procéder à une saisine du tribunal par voie de citation directe.
La procédure de comparution immédiate peut parfois être mise en oeuvre, notamment en suite de flagrant délit douanier réalisé à l'occasion de contrôles à la circulation débouchant sur des saisies de marchandises de contrebande telles que l'alcool ou les cigarettes quand l'on ne peut escompter raisonnablement mettre à jour un trafic organisé.
En effet, l'article 414 du code des douanes prévoit une peine maximum de trois ans d'emprisonnement permettant en particulier le recours au nouvel article 395, alinéa 2, du code de procédure pénale (comparution immédiate pour les délits flagrants, lorsque le maximum de l'emprisonnement est au moins égal à 6 mois). Dans cette hypothèse, l'administration des douanes doit être informée par le parquet de l'horaire de l'audience afin d'être en mesure d'exercer l'action pour l'application des sanctions fiscales qui constitue une action publique particulière.
Lorsque des investigations complémentaires s'imposent, l'ouverture d'une information judiciaire et la délivrance de commissions rogatoires internationales peuvent être nécessaires. Il importe alors de cibler avec la plus grande précision possible les saisines, afin d'éviter toute dérive dans les enquêtes.
L'administration des douanes peut interjeter appel des ordonnances du juge d'instruction, en respectant les délais impartis au procureur de la République, à savoir 5 jours à compter de la notification de la décision (Cass. crim., 4 juillet 1973 ; bull. crim. n° 316 - Cass. crim., 19 février 1990 ; bull. crim. n° 81). Il importe donc d'assurer l'information de cette administration afin qu'elle puisse exercer son droit d'appel.
A titre général, il est rappelé que l'article 343 bis du code des douanes prévoit l'obligation pour l'autorité judiciaire d'informer les services douaniers des indications qu'elle peut recueillir laissant présumer une infraction douanière, y compris à la suite d'une information terminée par un non-lieu.
Il est préconisé d'engager systématiquement les poursuites contre les personnes morales impliquées, lorsque leur responsabilité pénale est susceptible d'être mise en jeu : articles 313-9 (escroquerie), 314-12 (abus de confiance), 324-9 (blanchiment), 433-25 (corruption active) et 441-12 (faux et usage de faux) du code pénal.
La plupart des infractions constatées dans le domaine des fraudes communautaires relèvent de la compétence des juridictions spécialisées prévues à l'article 704 du code de procédure
pénale ; il importe donc de privilégier la poursuite et l'instruction des délits dans ce cadre, particulièrement lorsque des pôles économiques et financiers ont été créés.
L'apport des spécialistes issus des ministères en charge de l'application des réglementations communautaires doit également être pris en compte. Dans les pôles économiques et financiers, le recours aux assistants spécialisés du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie doit être systématique.
Dans les cas les plus graves, des peines complémentaires devront être requises : fermeture des établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés (articles 313-7, 314-10 et 131-39 du code pénal), interdiction temporaire d'exercer, directement ou par personne interposée, pour leur compte ou pour le compte d'autrui, toute profession industrielle, commerciale ou libérale (article 432 bis du code des douanes).

2. Le renforcement des moyens

La mise en place d'une unité douanière de police judiciaire, placée sous la direction administrative d'un magistrat, spécialisée notamment en matière de fraudes communautaires, constitue un renforcement des moyens dans le domaine de la PIF. L'article 28-1 du code de procédure pénale et ses textes d'application ont fait l'objet de deux circulaires du ministère de la justice du 10 mai et du 5 décembre 2001.
Dans le cadre de la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale, le législateur a souhaité mettre à la disposition de l'autorité judiciaire des enquêteurs spécialisés issus de l'administration des douanes soumis exclusivement au code de procédure pénale, afin d'accroître les moyens des services de police judiciaire spécialisés en matière économique et financière.
Les parquets et les magistrats instructeurs peuvent désormais utiliser les compétences de cette unité douanière de police judiciaire composée, à ce jour, d'une cinquantaine d'agents à compétence nationale.
Sur réquisitions des parquets ou sur commissions rogatoires, cette unité peut être saisie, notamment dans les domaines des ressources propres et du FEOGA-Garantie, pour la recherche des fraudes douanières et des infractions connexes.
Comme cela était indiqué dans ma circulaire du 10 mai 2001 précitée, la saisine de la douane judiciaire, lorsque les faits peuvent relever de sa compétence, se fait par l'intermédiaire du magistrat délégué aux missions judiciaires de la douane.
Il apparaît essentiel de le contacter dès lors que des suspicions concernent des recettes ou des dépenses du budget communautaire, ou même en cas de doute, compte tenu de la complexité des mécanismes financiers européens et de leur imbrication avec des circuits financiers nationaux.
Les premières saisines sont intervenues dans le courant de l'année 2002 ; il n'y aurait qu'avantage à continuer à solliciter ce dispositif en exploitant au mieux les compétences des enquêteurs spécialisés.
Des recrutements d'enquêteurs supplémentaires sont susceptibles d'être envisagés en fonction des résultats d'un premier bilan de fonctionnement du nouveau système qui sera réalisé dans le courant de l'année 2003.
Enfin, les services de police judiciaire (SRPJ et SR) peuvent être saisis, notamment dans les matières qui ne relèvent pas de la compétence de l'unité douanière spécialisée (Fonds structurels par exemple).
Il convient également de rappeler l'existence d'une brigade centrale de répression des fraudes communautaires au sein de l'office central de répression de la grande délinquance financière (OCRGDF).
L'évaluation correcte du dispositif et la nécessité d'assurer l'information des autorités communautaires et européennes implique, comme c'est le cas depuis 1995, que la direction des affaires criminelles et des grâces soit systématiquement informée de l'état et des perspectives de toutes les procédures engagées en matière de PIF.
Je vous serai obligé de veiller à ce que ces renseignements continuent à être régulièrement communiqués, sous le timbre du bureau du droit économique et financier.

Pour le garde des sceaux, ministre de la justice,
Le directeur des affaires criminelles et des grâces,
J.-C. MARIN

____________

(1) Les corrections financières infligées à la France ont sensiblement augmenté au cours des derniers exercices budgétaires apurés (environ 15 millions d'euros au milieu des années 1990 et environ 230 millions d'euros en 2000).

© Ministère de la justice - Février 2002

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