BULLETIN OFFICIEL DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE
n° 95
(1er juillet - 30 septembre 2004)

3
Circulaires de la direction des affaires criminelles et des grâces
Signalisation des circulaires du 1er juillet au 30 septembre 2004


Circulaire relative aux dispositions économiques et financières de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité

CRIM 2004-11 G3/02-09-2004
NOR : JUSD0430175C

Assistant spécialisé

Contrainte par corps

Contrefaçon

Corruption

Délinquance économique et financière

Douane judiciaire

Juridiction inter-régionale spécialisée en matière économique et financière

Livraison surveillée

Loterie

Procédure pénale

Service national de douane judiciaire


POUR ATTRIBUTION

Procureurs généraux près les cours d'appel - Représentant national auprès d'EUROJUST - Procureurs de la République près les TGI - Premiers Présidents de Cours d'Appel - Directeur de l'Ecole Nationale de la Magistrature - Ecole Nationale des Greffes

-
2 septembre 2004 -

 

PLAN

1. Les juridictions inter-régionales spécialisées en matière économique et financière

1.1. Présentation générale de la réforme
1.1.1. La coexistence de différentes juridictions en matière économique et financière
1.1.2. La compétence d'attribution des juridictions spécialisées
1.1.3. Les règles procédurales

1.2. Les juridictions inter-régionales spécialisées

1.2.1. La limitation de la saisine des juridictions inter-régionales spécialisées
1.2.2. Les critères de saisine des juridictions inter-régionales spécialisées
1.2.3. Les modalités d'information et de saisine
1.2.3.1. Modalités d'information
1.2.3.2. Modalités de saisine
1) règles générales de la saisine
2) rôle du procureur général inter-régional
3) rôle du procureur général local
1.2.4. Le dessaisissement
1.2.4.1. Présentation du problème
1.2.4.2. Le mécanisme prévu par les articles 705-1 et 705 -2 du code de procédure pénale
1.2.5. Les assistants spécialisés
1.2.4.1. Qualification des assistants spécialisés
1.2.4.2. Missions des assistants spécialisés
1.2.6. La désignation des magistrats affectés aux juridictions inter-régionales spécialisées

2. Dispositions relatives à l'administration des douanes

2.1. L'amélioration du dispositif de la douane judiciaire
2.1.1. L'extension du champ de compétence matérielle du SNDJ
2.1.2. La facilitation des saisines du parquet
2.1.3. La définition d'une compétence de la douane judiciaire en matière de
criminalité et de délinquance organisées
2.1.4. L'amélioration des poursuites
2.1.5. Mesures diverses

2.2. L'amélioration du droit douanier répressif
2.2.1. Le renforcement des procédures douanières de livraisons surveillées et d'infiltration (article 67 bis du code des douanes)
2.2.1.1. Les livraisons surveillées
2.2.1.2. Les infiltrations
2.2.2. L'adaptation du régime de sanction des manquements à l'obligation de déclaration des transferts de capitaux
2.2.3. La judiciarisation de la contrainte par corps (application au 1er janvier 2005)

3. Dispositions diverses de nature économique et financière

3.1. Dispositions de fond
3.1.1. Dispositions relatives à la contrefaçon
3.1.2. Dispositions relatives aux loteries
3.1.3. Aggravation des peines de l'abus de confiance

3.2. Dispositions procédurales
3.2.1. La clarification des règles de procédure concernant la corruption active d'agents publics étrangers à l'Union Européenne
3.2.2. La levée du secret auquel sont tenus les OPJ et APJ au profit des agents du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie


L'émergence, depuis plusieurs années, d'une délinquance économique et financière de haut niveau, transnationale et portant sur des montants financiers considérables, a nécessité, de la part des pouvoirs publics, la mise en place d'outils pertinents, pluridisciplinaires et spécialisés, tels les juridictions spécialisées en matière économique et financière, créées par la loi n° 75-701 du 6 août 1975.
Ces juridictions avaient vocation à connaître, de manière concurrente aux juridictions de droit commun, des infractions économiques et financières qui étaient ou apparaissaient "d'une grande complexité".
Cet effort de spécialisation s'est poursuivi par la loi n° 94-89 du 1er février 1994, puis, ces dernières années, par le renforcement de certains de ces tribunaux, à travers la création, en 1998, de pôles économiques et financiers.
Ces pôles se caractérisent par l'apport de moyens :
- humains consistant en l'affectation de postes supplémentaires de magistrats du siège et du parquet et la création, par la loi du 2 juillet 1998, des fonctions d'assistants spécialisés, dont le recrutement est intervenu depuis la publication du décret du 5 février 1999 pris pour l'application de l'article 706 du code de procédure pénale (1).
- matériels tels que l'installation des services du parquet et de l'instruction dans de nouveaux locaux et la diffusion du logiciel IAO (instruction assistée par ordinateur).

Quatre pôles économiques et financiers (Bastia, Lyon, Marseille et Paris) ont été mis en place, tandis que les juridictions de Bordeaux, Fort de France et Nanterre, bien que ne constituant pas des pôles financiers, étaient dotées de moyens supplémentaires par l'affectation d'assistants spécialisés.
Il apparaît aujourd'hui que cette spécialisation s'est traduite par plus d'efficacité et que l'apport des assistants spécialisés a eu un effet positif sur la qualité et le traitement des affaires économiques et financières.
Cette politique pénale devait cependant être renforcée en raison de diverses limites qui étaient apparues, tenant à la fois au mode de saisine de ces pôles économique et financiers (nécessité d'avertir en amont les pôles de l'existence de procédures pouvant ressortir de leur compétence, afin d'éviter des conflits de compétence avec les juridictions de droit commun), et à leur compétence territoriale limitée.
Tirant les conséquences de ce constat, la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a prévu, en son article 21, que " la compétence territoriale d'un tribunal de grande instance peut être étendue au ressort de plusieurs cours d'appel pour l'enquête, la poursuite, l'instruction, et s'il s'agit de délits, le jugement [des] infractions [prévues par l'article 704 du code de procédure pénale], dans les affaires qui sont ou apparaîtraient d'une très grande complexité "(2).
Ces juridictions inter-régionales spécialisées pourront ainsi connaître d'affaires qui dépassent le ressort de leur cour d'appel et ont donc vocation à constituer, selon l'expression du garde des Sceaux, de véritables " plateaux techniques "permettant à la justice de répondre efficacement aux difficultés précédemment décrites et constituant une réponse cohérente aux structures mises en place par les autres administrations (directions inter-régionales de police judiciaire prévues par le décret n° 2003-390 du 24 avril 2003, directions inter-régionales des douanes, directions inter-régionales du contrôle fiscal -DIRCOFI-, notamment).
Les modalités de recours à ces juridictions, qui constituent un enjeu majeur de la lutte contre la grande délinquance économique et financière sont l'objet principal de la présente circulaire (I).
Par ailleurs, tirant les conséquences du rôle grandissant de la douane en la matière, notamment depuis la création, en 1999, de la douane judiciaire, la loi a prévu un large volet douanier dont l'application sera déterminante dans l'appréhension d'infractions très complexes qui pourront avoir vocation à relever des juridictions inter-régionales (II).
Enfin, diverses dispositions, d'ordre plus général ont également été prévues pour améliorer la lutte contre la délinquance économique et financière (III).

1. Les juridictions inter-régionales spécialisées en matière économique et financière

1.1. Présentation générale de la réforme

1.1.1. La coexistence de différentes juridictions en matière économique et financière

Les juridictions inter-régionales spécialisées - qui ne constituent pas à proprement parler de nouvelles juridictions mais correspondent seulement à l'extension de la compétence territoriale de certaines juridictions définies par décret - sont définies par l'article 21 de la loi du 9 mars 2004 (nouvel article 704 du code de procédure pénale).
Aux termes de ce texte, et pour les infractions économiques et financières qui y sont définies, " la compétence territoriale d'un tribunal de grande instance peut être étendue au ressort de plusieurs cours d'appel pour l'enquête, la poursuite, l'instruction, et s'il s'agit de délits, le jugement de ces infractions, dans les affaires qui sont ou apparaîtraient d'une très grande complexité ".
Cet article n'a pas remis en cause l'existence des juridictions spécialisées initiées par la loi du 6 août 1975 (prévues et définies désormais par l'article 704 alinéa 1 du code procédure pénale) qui ont vocation à connaître des affaires " qui sont ou apparaîtraient d'une grande complexité ".
Il n'a pas non plus remis en cause la règle de la compétence concurrente des juridictions - spécialisées ou de droit commun - en matière économique et financières prévue à l'article 705 du code de procédure pénale.
Il a en effet paru utile au législateur de garder des niveaux pertinents de réponse pénale en fonction de la gravité des infractions poursuivies et d'éviter toute difficulté procédurale pouvant naître de règles de compétence exclusive.
L'architecture globale de la réforme conduit ainsi à trois niveaux de juridictions en matière économique et financière dans le cadre des infractions visées par l'article 704 du code de procédure pénale :
- les juridictions "de droit commun", lorsque l'affaire n'est ni d'une grande ni d'une très grande complexité ;
- les juridictions spécialisées issues de la loi du 6 août 1975 lorsque les affaires en cause " sont ou apparaîtraient d'une grande complexité " et dont la compétence territoriale est limitée au ressort d'une cour d'appel (article 704 alinéa 1 du code de procédure pénale) ;
- les juridictions inter-régionales spécialisées issues de la loi du 9 mars 2004 "pour les affaires qui sont ou apparaîtraient d'une très grande complexité ", juridictions dont la compétence territoriale relève de ressorts de plusieurs cours d'appel (article 704 alinéa 14 du code de procédure pénale)(3).

Le succès de cette réforme dépend donc étroitement de la politique pénale visant à déterminer précisément les infractions qui relèveront ou non de la définition de la très grande complexité.

1.1.2. Compétence d'attribution des juridictions spécialisées

Quel que soit leur niveau d'intervention, les juridictions spécialisées ne peuvent connaître que des infractions spécialement définies par l'article 704 du code de procédure pénale, qui a été ré-écrit pour tenir compte de certaines codifications et modifications législatives.
Relèvent ainsi des juridictions spécialisées :
- les délits prévus et réprimés par les articles suivants du code pénal : 222-38 (blanchiment de trafic de stupéfiants) ; 223-15-2 (abus frauduleux de l'état d'ignorance ou de faiblesse) ; 313-1 (escroquerie) et 313-2 (escroquerie aggravée) ; 313-6 (infractions en matière d'adjudication) ; 314-1 (abus de confiance) et 314-2 (abus de confiance aggravé), 323-1 à 323-4 (atteintes aux systèmes de traitement automatisé de données); 324-1 (blanchiment) et 324-2 (blanchiment aggravé) ; 432 -10 à 432-15 (concussion, corruption passive, trafic passif d'influence, prise illégale d'intérêts, pantouflage, favoritisme et détournement de fonds publics) ; 433-1 (corruption active et trafic actif d'influence commis par un particulier) et 433-2 (trafic d'influence entre particulier) ; 434-9 (corruption commis dans le cadre d'une formation juridictionnelle) ; 435-1 et 435-2 (corruption internationale active et passive de fonctionnaire communautaire ou d'agent européen ) ; 442-1 à 442-8 (fausse monnaie) et 450-2-1 du code pénal ("proxénétisme" d'association de malfaiteurs).

Cette énumération ne comporte que quatre infractions nouvelles par rapport à l'ancien article 704 du code de procédure pénale (abus frauduleux de l'état d'ignorance et de faiblesse, atteinte aux systèmes de traitement automatisé de données ; fausse monnaie ; "proxénétisme" d'association de malfaiteurs) ;

- les délits prévus par le code de commerce (4) ;
- les délits prévus par le code monétaire et financier (5) ;
Par harmonisation, le texte abroge les 10° 14° et 16° du précédent article 704 du code de procédure pénale.
Il convient d'ores et déjà de préciser que cette réécriture ne remet pas en cause celle déjà intervenue lors de l'adoption de la loi n° 2003-706 du 1er août 2003 relative à la sécurité financière concernant les articles L 465-1 (délit d'initié, communication d'information privilégiée et diffusion d'information fausse ou trompeuse) et L 465-2 (manipulation de cours) qui attribue une compétence exclusive au tribunal de grande instance de Paris en la matière (sur ce point, voir circulaire Crim 03 F 926 A2 du 08 décembre 2003).

- les délits prévus par le code de la construction et de l'habitation ;
- les délits prévus par le code de la propriété intellectuelle ;
- les délits prévus par les articles 1741 à 1753 bis A du code général des impôts ;
- les délits prévus par le code des douanes (6);
- les délits prévus par le code de l'urbanisme ;
- les délits prévus par le code de la consommation ;
- les délits prévus par la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard ;
- les délits prévus par la loi du 28 mars 1885 sur les marchés à terme ;
- les délits prévus par la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse.

1.1.3. Règles procédurales

Comme auparavant, la compétence des juridictions ci- dessus définies s'étend aux infractions connexes.
La loi a en revanche entendu apporter une précision concernant les procédures pouvant relever des juridictions spécialisées en insérant dans le premier alinéa de l'article 704 du code de procédure pénale la référence à l'enquête que ne contenait pas le texte auparavant.
Les juridictions spécialisées (quel que soit le niveau envisagé) sont ainsi compétentes pour l'enquête, la poursuite, l'instruction, et, s'il s'agit de délits, le jugement des infractions prévues par l'article 704 du code de procédure pénale.
Cet ajout doit bien évidemment conduire le ministère public à envisager au plus tôt la compétence des juridictions spécialisées et plus particulièrement celle de la juridiction inter-régionale spécialisée dès que le critère de la très grande complexité d'une affaire apparaît.
Par ailleurs, comme cela était prévu auparavant, les juridictions saisies restent compétentes quelles que soient les incriminations retenues lors du règlement ou du jugement de l'affaire, sous réserve des dispositions des articles 181 ou 469 du code de procédure pénale.
On doit enfin noter que, dans certains cas (7), les infractions de blanchiment et de fausse monnaie étant prévues tant par l'article 704 du code de procédure pénale que par l'article 706-73 du même code issu de la loi du 9 mars 2004, il est possible, les concernant, d'utiliser les moyens d'investigations particuliers prévus en la matière (garde à vue prolongée, sonorisation, infiltrations).
De la même manière, certaines infractions financières commises en bande organisée peuvent également relever des juridictions inter-régionales spécialisées en matière de criminalité organisée définies à l'article 706-74 du code procédure pénale (ex : escroquerie commise en bande organisée).
Cette double référence (articles 704 et 706-73 du CPP ; articles 704 et 706-74 du CPP) ne devrait cependant pas poser de difficulté particulière, les juridictions inter-régionales spécialisées en matière économique et financière étant les mêmes que celles compétentes en matière de lutte contre la criminalité organisée.
Il appartiendra aux procureurs de la République près les juridictions inter-régionales spécialisées d'apprécier, si leur saisine intervient au titre de l'article 704 ou des articles 706-73 et 706-74 du code de procédure pénale.

1.2. Les juridictions inter-régionales spécialisées

1.2.1. La limitation de la saisine des juridictions inter-régionales spécialisées

La création des juridictions inter-régionales spécialisées répondant au souci de centralisation au profit de juridictions très spécialisées des affaires les plus importantes, il va de soi que ne peut relever de ces juridictions qu'un nombre limité d'affaires strictement sélectionnées, afin de ne pas les voir saisies de procédures pouvant être traitées à un autre des niveaux également compétents.
Ainsi, ces juridictions ne devront être saisies, sauf exception particulièrement motivée prise après la plus large concertation (et associant au besoin la DACG), que des seules affaires nouvelles et non de celles déjà ouvertes devant d'autres juridictions.
Il n'apparaît pas souhaitable, en effet, que les juridictions inter-régionales spécialisées soient saisies d' affaires déjà engagées au plan local ou dans les juridictions spécialisées prévues par l'article 704 alinéa 1 et qui apparaissent à même de les gérer ni, a fortiori, d'affaires anciennes, certes très complexes, mais que l'attribution à la juridiction inter-régionale spécialisée ne ferait pas utilement avancer ; ce choix permettra en outre seul de valider le choix de l'efficacité formulée par le législateur.
Des réunions au plan de l'inter-région devront ainsi être organisées pour faire un état des procédures pouvant relever des juridictions inter-régionales spécialisées.
De la même manière, les plaintes avec constitution de partie civile qui seraient portées directement devant les juridictions inter-régionales spécialisées devront faire l'objet de réquisition d'irrecevabilité.
Il doit en effet être considéré que le recours au mécanisme de délocalisation d'une affaire au profit de la juridiction inter-régionale spécialisée n'est offert qu'au ministère public, ainsi qu'il ressort de la lettre de l'article 704 du code de procédure pénale, qui dispose que " pour la poursuite, l'instruction et s'il s'agit de délits, le jugement, des infractions prévues à l'article 704 du code de procédure pénale et des infractions connexes, le procureur de la République, le juge d'instruction et la formation correctionnelle spécialisée du tribunal de grande instance visé au même article, exercent une compétence concurrente à celle qui résulte de l'application des article 43, 52, 382, 663 (second alinéa) et 706-42 ".
Il ressort de ce texte que le législateur n'a pas entendu conférer aux parties privées la possibilité de choisir leur juge, le mécanisme mis en oeuvre, dérogatoire au regard des règles de droit commun, étant confié aux seuls magistrats avec des garanties de procédure organisées par la loi.
De ce point de vue, la chambre criminelle de la Cour de cassation a déjà jugé qu'est " irrecevable la contestation par les parties de la mise en oeuvre des règles de compétence des juridictions spécialisées en matière économique et financière prévue par l'article 704 lorsque l'affaire revêt une complexité apparente " ( Cass crim 26 juin 2001 BC n°159).
Il appartiendra donc au ministère public, lorsque de telles plaintes avec constitution de partie civile lui seront communiquées en vertu de l'article 86 du CPP, de prendre de manière systématique des réquisitions d'irrecevabilité, afin d'éviter que l'efficacité des juridictions inter-régionales spécialisées ne soit compromise par une utilisation juridiquement contestable des mécanismes de compétence concurrente instaurée par l'article 704 du CPP.

1.2.2. Les critères de saisine

Après avoir examiné si la matière ressortit bien de l'article 704 du code de procédure pénale, condition préalable à la compétence éventuelle de la juridiction inter-régionale spécialisée, il conviendra de déterminer précisément, en concertation avec l'ensemble des intervenants à la procédure (voir infra), si l'affaire en cause peut être considérée comme présentant un caractère de très grande complexité (voir infra).
La loi précise, à ce sujet, que peuvent être pris en compte " le grand nombre d'auteurs, de complices ou de victimes ou le ressort géographique sur lequel [les affaires] s'étendent ".
Ces critères ne sont cependant pas limitatifs (" notamment ") et peuvent être également mis en rapport avec l'importance du préjudice causé par l'infraction, la taille et l'implantation internationale des structures en ayant permis la réalisation (cas des sociétés multinationales), la nécessité du recours à la coopération internationale (notamment par le recours à l'unité Eurojust), certains faits connexes ayant pu être commis à l'étranger ; l'utilisation de comptes bancaires multiples, spécialement par le biais de sociétés off shore ; l'existence d'un groupe structuré agissant dans de multiples lieux et selon le même modus operandi ; l'extrême technicité des matières concernées, etc...
Certaines matières comme la fraude aux intérêts financiers de la communauté (pour laquelle au surplus la douane judiciaire, dont les effectifs ont été renforcés, a compétence), les marchés publics d'Etat - si leur nombre est important - peuvent également, par leur technicité intrinsèque, relever prioritairement de la compétence des juridictions inter-régionales spécialisées.
Il serait par ailleurs pertinent que plusieurs de ces critères existent cumulativement, pour établir de manière certaine la très grande complexité de l'affaire en cause.
Il convient en effet d'éviter qu'une affaire portée devant une juridiction inter-régionale spécialisée puisse être ultérieurement contestée au motif que l'affaire ne revêtait pas une très grande complexité.
Il va de soi que ce critère doit s'apprécier au moment où la juridiction inter-régionale spécialisée est saisie et au regard d'éléments rendant plausible la très grande complexité de l'affaire en cause, de sorte qu'une affaire justement portée devant la juridiction inter-régionale spécialisée ne saurait être contestée si des éléments postérieurs remettait en cause cette appréciation.
Par ailleurs, et au delà du contenu de ces affaires, il semble important, autant que faire se peut, de limiter la saisine de la juridiction inter-régionale spécialisée aux affaires qui nécessitent le recours à la pluridiciplinarité et au travail en équipe, notamment par le recours aux compétences des assistants spécialisés. Il est en effet indispensable que le dispositif des assistants spécialisés, qui a été amélioré par la loi (voir infra) fonctionne de la manière la plus opérationnelle possible, le recrutement d'assistants spécialisés ayant vocation à fournir aux magistrats une aide technique à la décision sur les domaines les plus complexes et à permettre de traiter les affaires dans un délai raisonnable.
Ces critères, nécessairement indicatifs, devront bien évidemment faire l'objet d'évaluation précise dans le cadre de réunions entre les procureurs généraux des juridictions inter-régionales spécialisées, les procureurs de la République près ces juridictions et les procureurs généraux et procureurs de la République locaux au regard de dossiers précis.

1.2.3. Modalités d'information et de saisine des juridiction inter-régionales spécialisées

1.2.3.1. Les modalités d'information

Si l'information de la juridiction inter-régionale spécialisée est un point essentiel de l'efficacité du nouveau dispositif, elle doit tenir compte des particularités du contentieux économique et financier, différentes du contentieux de la criminalité organisée.
En effet, outre les affaires révélées par la police et la gendarmerie, les signalements peuvent en la matière provenir de nombreux intervenants, qu'ils soient publics (Cour des comptes, chambres régionales des comptes, tribunal de commerce, Autorité des marchés financiers, douane, Tracfin, administrations...) ou privés (parties civiles, commissaires aux comptes, administrateurs judiciaires...)
Par ailleurs, il semble nécessaire que le parquet "naturel" continue à rester le référent principal pour l'ensemble des intervenants, au risque de voir l'information diffusée de manière non contrôlée et la crédibilité de l'institution locale remise en cause par des signalements directs - et incomplets- auprès de la juridiction inter-régionale spécialisée.
Enfin, la mise en évidence du caractère très complexe d'une procédure n'interviendra le plus souvent qu'à l'issue d'une enquête technique d'une certaine durée où l'urgence reste peu fréquente, ce qui permet une information certes différée mais complète de la juridiction inter-régionale spécialisée.
L'ensemble de ces éléments milite pour que soit respecté un schéma classique de communication de l'information.
Ainsi, toute personne publique ou privée signalant des faits pouvant relever de la compétence d'une juridiction inter-régionale spécialisée ne doit informer que le parquet de son ressort, à charge pour ce dernier d'informer le parquet général du ressort de la cour d'appel dont il dépend.
Si ce parquet général est celui de l'inter-région, il lui appartiendra ensuite d'en informer le procureur près la juridiction inter-régionale.
Si ce parquet général n'est pas lui-même parquet général près la cour d'appel dont dépend la juridiction inter-régionale spécialisée, il lui appartiendra alors de saisir le parquet général de l'inter-région qui en avisera le procureur près la juridiction inter-régionale.
Il conviendra donc que chaque procureur de la République, sous le contrôle de son parquet
général, veille à faire connaître à ses interlocuteurs habituels en matière économique et financière que toute dénonciation, quelle que soit son importance, doit continuer à lui être transmise sans qu'il y ait lieu à information parallèle de la juridiction inter-régionale spécialisée.

Il va de soi que le procureur de la République doit aviser le plus rapidement possible le parquet général près la cour d'appel lorsque des faits présentant un caractère de très grande complexité lui seront signalés.
Il appartiendra au parquet général, conformément à l'article 35 nouveau du code de procédure pénale (article 64 de la loi du 9 mars 2004) d'animer et de coordonner la politique d'action publique et de s'assurer du bon fonctionnement des parquets de son ressort quant à la circulation effective de l'information en la matière.
Cette animation et cette coordination devront aussi être strictement mises en oeuvre par les parquets généraux de la cour d'appel siège des juridictions inter-régionales spécialisées au niveau de l'inter-région, conformément à l'article 706-1-1 nouveau du code procédure pénale.
Enfin, s'il va de soi que le procureur de la République près la juridiction inter-régionale spécialisée a vocation à faire connaître son action et ses priorités, y compris par des déplacements et réunions en dehors du ressort de sa cour d'appel naturelle, un tel déplacement ne saurait se faire sans que les parquets généraux concernés (procureur général de l'inter-région et procureur général local) ainsi que le procureur de la République local n'aient été avisés. Par ailleurs, un tel déplacement ne saurait être effectué sans l'accord du procureur général près la juridiction inter-régionale spécialisée, chargé d'animer et coordonner l'action publique dans son ressort.

1.2.3.2. Modalités de saisine des juridictions inter-régionales spécialisées

1) règles générales de la saisine

Les règles précédemment définies, qui doivent aboutir à une information rapide et précise de la juridiction inter-régionale spécialisée sur des faits susceptibles de relever de sa compétence, ne sauraient signifier que le parquet local est dessaisi de l'affaire ; il n'appartient pas au procureur de la République près la juridiction inter-régionale spécialisée d'être seul juge de la saisine de sa juridiction.
En effet, le législateur n'a pas entendu remettre en cause la compétence concurrente en matière économique et financière existant entre les juridictions de droit commun, les juridictions spécialisées au niveau d'une cour d'appel et les juridictions inter-régionales spécialisées, de sorte qu'il conviendra d'examiner, entre tous les partenaires concernés, le niveau de réponse le plus pertinent au regard des faits dénoncés.
Il conviendra donc qu'une concertation ait lieu entre le parquet local, le parquet général, le parquet général inter-régional et le procureur de la République près la juridiction inter-régionale spécialisée afin de déterminer qui doit être saisi de l'affaire qui aura été signalée à la juridictions inter-régionale spécialisée.
Si des divergences devaient perdurer sur le point de savoir si l'affaire en cause relève ou non de la juridiction inter-régionale spécialisée, il appartiendra alors aux ministères publics concernés de saisir la Direction des Affaires Criminelles et des Grâces pour arbitrage. Il va de soi qu'une telle procédure doit demeurer exceptionnelle.
En tout état de cause, toute affaire donnant lieu à application de l'article 704 alinéa 14 du code de procédure pénale devra faire l'objet d'un signalement à la DACG.

2) rôle du procureur général de l'inter-région

Aux termes du nouvel article 706-1-1 du code de procédure pénale " le procureur général près la cour d'appel, dans le ressort de laquelle se trouve une juridiction compétente en application de l'article 704, anime et coordonne, en concertation avec les autres procureurs généraux du ressort inter-régional, la conduite de la politique d'action publique pour l'application de cet article".
A ce titre, il lui appartient notamment d'organiser des réunions associant l'ensemble des ministères publics de l'inter-région afin de mieux cerner le type d'affaires qui relèveront, de manière habituelle, de la juridiction inter-régionale spécialisée. Ces réunions devront évoquer non seulement les affaires individuelles susceptibles de relever de la juridiction inter-régionale spécialisée et leur suivi mais également une évaluation du dispositif et des critères principaux à retenir.
Il apparaît en effet indispensable, s'agissant de juridictions dont la compétence géographique s'étend sur plusieurs cours d'appel, de fixer des règles qui permettront ainsi à chaque procureur général d'avoir une politique d'action publique cohérente tout en tenant compte de la nécessité de permettre aux juridictions inter-régionales spécialisées d'effectuer leurs enquêtes dans les meilleures conditions.
Le procureur général de l'inter-région devra en outre veiller à la circulation de l'information entre les juridictions de son ressort afin que la juridiction inter-régionale spécialisée puisse appréhender dans les meilleures conditions les faits dont elle sera saisie.
Bien évidemment, des rencontres au moins semestrielles entre l'ensemble des procureurs généraux d'inter-régions seraient opportunes afin de confronter les critères de saisine de ces juridictions, le type d'affaire concernée et les difficultés rencontrées pour permettre une application uniforme des règles en la matière. De telles réunions seront ainsi mises en place, à la demande de la Direction des Affaires Criminelles et des Grâces, afin que soit déterminée une véritable politique pénale nationale en la matière.
Enfin, il conviendra que le procureur général inter-régional ait en sa possession la liste des affaires suivies par la juridiction inter-régionale spécialisée de son ressort et établisse un tableau de bord régulier de leur évolution afin de pouvoir informer le procureur général du ressort concerné par l'enquête de l'état et des perspectives de chaque affaire. Il serait en effet regrettable que les parquets locaux dessaisis ne soient pas informés des suites des affaires qui auraient été attribuées à la juridiction inter-régionale spécialisée et qui peuvent avoir des incidences au plan local.

3) rôle du procureur général local

En lien direct avec le procureur général inter-régional, les autres parquets généraux de l'inter-région devront mettre en oeuvre une concertation étroite entre les parquets locaux et les différents acteurs de la procédure économique et financière, qu'il s'agisse des administrations locales, des juridictions financières ou encore des juridictions commerciales.
Seul le procureur général apparaît, en effet, à même d'avoir une vision globale de son ressort et des affaires qui pourraient relever des juridictions inter-régionales spécialisées.
Ce procureur général devra donc être strictement informé des procédures initiées par les parquets locaux et être en mesure d'apprécier si une procédure déjà engagée peut, compte tenu de ses évolutions, faire l'objet d'une requête en dessaisissement auprès du juge d'instruction.
Il devra en outre veiller à ce que ses services soient attentifs à la problématique de la saisine de la juridiction inter-régionale spécialisée et faire en sorte, en conséquence, qu'une véritable spécialisation puisse, dans la mesure du possible, être mise en place en matière économique et financière.
Il devra aussi veiller à ce que les commissions d'action publique en matière économique et financière, initiées par la circulaire du 6 mars 2003 (8), jouent un rôle dans la détection des procédures pouvant relever de la juridictions inter-régionale spécialisée, de manière à ce que cette dernière soit informée le plus en amont possible de toute problématique économique et financière pouvant avoir un impact au stade de l'inter-région.
De manière plus générale, et pour éviter toute déperdition d'information, des contacts fréquents devront être établis entre juges d'instruction et magistrats du parquet, afin que le suivi de telles affaires puisse être assuré dans les meilleures conditions.
Enfin, et s'agissant de l'instruction d'affaires très complexes, il y aura lieu à s'attacher à ce que les dossiers d'instruction qui seront ouverts le soient, dans la majorité des cas, dans le cadre de la co-saisine.
J'appelle à cet effet votre attention sur la modification de l'article 83 alinéa 2 du code de procédure pénale, qui permet désormais cette procédure non seulement dès l'ouverture de l'information mais également sur la demande ou avec l'accord du juge chargé de l'information, à tout moment de la procédure.
Il appartiendra au parquet de veiller à ce que cette règle puisse être appliquée dans des affaires où la saisine initiale d'un juge d'instruction unique se révélerait insuffisante compte tenu de l'évolution de l'affaire en cause.

1.2.4. Le dessaisissement

1.2.4.1 Présentation de la procédure

La loi n° 75-701 du 6 août 1975 avait mis en place un système complexe de saisine et dessaisissement (9) qui avait été abrogé par la loi n° 94- 89 du 1er février 1994, de sorte qu'il n'existait plus, depuis cette date, de mécanisme de renvoi spécifique au profit des juridictions spécialisées en matière économique et financière.
La pratique avait ainsi mis en place deux modes de résolution des conflits :
- soit le dessaisissement volontaire, de parquet à parquet (cas des enquêtes préliminaire ou de flagrance) ou de juge d'instruction à juge d'instruction ;
- soit la procédure dite de règlement de juges prévue aux article 658 du code de procédure pénale et qui nécessitait l'ouverture d'un dossier devant la juridiction spécialisée afin que la chambre de l'instruction statue sur le conflit de compétence ainsi créé et permette le transfert du dossier ouvert auprès de la juridictions de droit commun vers la juridiction spécialisée.

La règle de compétence concurrente ayant été maintenue par la loi du 9 mars 2004, un mécanisme spécifique de dessaisissement des juridictions d'instruction "de droit commun"a été prévu au profit des juridictions inter-régionales spécialisées (10) afin d'éviter toute difficulté et permettre que cette juridiction puisse être destinataire, dans les plus brefs délais, de toute affaire qui serait ou apparaîtrait d'une très grande complexité.
Il doit être noté que le mécanisme prévu par les textes et décrit ci- après, n'envisage que le cas de dessaisissement d'une juridiction de droit commun en faveur d'une juridiction spécialisée ou d'une juridiction inter-régionale spécialisée mais ne concerne pas les rapports entre les juridictions spécialisées de l'article 704 alinéa 1 et les juridictions inter-régionales spécialisées (l'article 705-1 nouveau du code de procédure pénale précise en effet que seul "le procureur de la République près un tribunal de grande instance autre que ceux visés à l'article 704" peut requérir dessaisissement au profit de la ou de l'une des juridictions d'instruction compétentes en application de cet article).
Le mécanisme légal de dessaisissement mis en place par la loi du 9 mars 2004 ne saurait donc être utilisée pour saisir la juridiction inter-régionale spécialisée lorsque qu'une juridiction spécialisée au sens de l'article 704 alinéa 1 a été saisie. En effet, ainsi qu'il a été précédemment précisé, les juridictions inter-régionales spécialisées doivent être principalement destinataires d' affaires nouvelles et non d'affaires qui seraient déjà engagées devant une juridiction spécialisée. Le mécanisme a donc vocation à s'appliquer dès le début de la procédure, au stade de la juridiction "de droit commun" lorsque la question d'un dessaisissement au profit d'une juridiction spécialisée se pose.
Il appartiendra ainsi au procureur de la République de veiller à ce qu'une consultation de la juridiction inter-régionale spécialisée ait lieu dans les plus brefs délais afin d'éviter qu'une juridiction spécialisée au titre de l'article 704 alinéa 1 soit saisie de faits de dimension très complexe relevant à l'évidence de la juridiction inter-régionale.
S' il apparaissait qu'une affaire avait été transférée à tort d'une juridiction de droit commun vers une juridiction spécialisée prévue par l'article 704 alinéa 1, il conviendrait, en l'absence de mécanisme spécifique de dessaisissement dans un tel cas, de mettre en oeuvre le plus rapidement possible les règles précédemment exposées (dessaisissement de parquet à parquet en cas d'enquête préliminaire ou de flagrance ; dessaisissement amiable de juge à juge ou règlement de juge en cas de désaccord).

1.2.4.2. Le mécanisme prévu par les articles 705-1 et 705 -2 nouveau du code de procédure pénale

Il ne joue que lorsqu'une juridiction d'instruction de droit commun est saisie de faits pouvant relever de la compétence d'une juridiction inter-régionale spécialisée et est directement inspiré des règles existant déjà en matière de terrorisme (article 706-18 du code de procédure pénale).

1) les réquisitions de dessaisissement

Il appartient au procureur de la République près la juridiction non spécialisée (et à lui seul, ce droit n'étant pas conféré aux parties civiles ou aux mis en cause ) de requérir le juge d'instruction de se dessaisir au profit de la juridiction inter-régionale spécialisée.
Ces réquisitions de dessaisissement, qui doivent intervenir le plus tôt possible lorsque l'affaire apparaît d'une très grande complexité, doivent se fonder sur les critères précédemment évoqués et être rédigées de la manière la plus précise possible, afin que la juridiction d'appel, en cas de refus du juge de se dessaisir, soit informée de la manière la plus complète des éléments qui ont motivé la demande. Toute motivation générale, seulement fondé sur " la très grande complexité " doit ainsi être proscrite, une motivation précise ayant également l'avantage d'informer les juges d'instruction de la politique pénale suivie par le parquet en la matière.
Par ailleurs, tout procureur de la République amené à prendre de telles réquisitions doit en aviser au préalable le parquet général de sa cour, lequel avisera à son tour le parquet général près la juridiction inter-régionale spécialisée, ce qui permettra une information rapide de cette juridiction afin d'apprécier si la procédure en cours relève ou non d'une très grande complexité nécessitant le dessaisissement au profit de la juridiction inter-régionale spécialisée.

2) la décision du juge

Lorsqu'il est saisi de réquisitions de dessaisissement au profit de la juridiction inter-régionale spécialisée, le juge d'instruction doit, avant de rendre son ordonnance, préalablement aviser les parties et les inviter à faire connaître leurs observations.
L'ordonnance statuant sur ces réquisitions est rendue huit jours au plus tôt et un mois au plus tard à compter de cet avis.
Bien que le texte soit muet sur le délai offert aux parties pour faire connaître leurs observations, il y a lieu de considérer que celles- ci ont huit jours pour le faire, le juge d'instruction pouvant rendre son ordonnance une fois ce délai écoulé. Bien évidemment, rien n'interdirait au juge d'instruction de faire connaître aux parties la date à laquelle il envisage de répondre au parquet (par exemple quinze jours) pour leur permettre de bénéficier d'un délai supplémentaire.
En tout état de cause, le délai maximum imparti par la loi est d'un mois et le juge ne saurait exciper de ce qu'il n'a pas reçu de réponse des parties pour ne pas rendre son ordonnance.
Par ailleurs, si le juge d'instruction ne rendait pas d'ordonnance, le législateur a prévu la possibilité, pour le parquet, de recours direct devant la juridiction supérieure (voir infra).

a) décision de dessaisissement du juge sans contestation des parties

Lorsque le juge d'instruction décide de se dessaisir, son ordonnance ne prend effet qu'à compter d'un délai de cinq jours (qui court à compter de la notification de l'ordonnance), pour permettre d'éventuels recours (voir infra). Ce délai passé, et en l'absence de voies de recours par les parties, le procureur de la République adresse le dossier de la procédure au tribunal de grande instance désormais compétent.
b) refus de dessaisissement par le juge d'instruction ou absence d'ordonnance du juge, contestation de dessaisissement par les parties

Que le juge décide ou refuse de se dessaisir, un recours est ouvert tant au ministère public qu'aux parties.
Ce recours, ouvert pendant un délai de cinq jours, court à compter de la notification de l'ordonnance.
Lorsque le ressort de la juridiction spécialisée au profit de laquelle le dessaisissement a été ordonné ou refusé et celui de la juridiction initialement saisie dépendent de la même cour d'appel, le recours est porté devant la chambre de l'instruction de la cour d'appel compétente. Dans le cas contraire, c'est la chambre criminelle de la Cour de cassation qui doit être saisie.
Il doit être noté que ce recours, quelle que soit la nature de l'ordonnance rendue, n'a aucun effet suspensif sur la compétence du juge d'instruction qui n'est pas dessaisi du dossier jusqu'à ce que la chambre de l'instruction ou la chambre criminelle de la Cour de cassation rende sa décision.

Quelle que soit la juridiction de recours saisie, cette dernière dispose d'un délai de huit jours suivant la date de réception du dossier pour désigner le juge d'instruction chargé de poursuive l'instruction.
Bien évidemment, le texte n'ayant pas imposé de délai de transmission du dossier à la juridiction de recours, il appartient au procureur de la République de transmettre le dossier dans les meilleurs délais afin que la procédure ne subisse aucun retard injustifié.
Lorsque le juge d'instruction n'a rendu aucune ordonnance dans un délai d'un mois à compter des réquisitions de dessaisissement du ministère public, ce dernier peut également saisir directement la juridiction d'appel selon la même distinction et selon la même procédure que précédemment évoquée.
L'arrêt rendu est ensuite porté à la connaissance du juge d'instruction ainsi qu'au ministère public et notifié aux parties. Le juge d'instruction qui se voit dessaisi l'est de manière effective dès que l'arrêt passé en force de chose jugée lui a été notifié. Dès ce moment, il appartient au procureur de la République d'adresser sans délai le dossier de la procédure au tribunal de grande instance désormais compétent.
Tenant compte de la possibilité pour la chambre de l'instruction d'évoquer le dossier et de nommer un conseiller chargé de l'instruction de l'affaire, la loi a prévu (article 705-2 alinéa 3) un mécanisme similaire concernant les ordonnances rendues par la chambre de l'instruction. Dans ce cas, le recours est porté devant la chambre criminelle de la Cour de cassation
Il convient enfin de préciser que lorsque le juge d'instruction , saisi de réquisitions aux fins de dessaisissement ne répond pas à celles-ci sans avoir adressé aux parties l'avis prévu par l'article 705-1 ou encore quand il n'y a pas de parties, il y a lieu de faire application du droit commun relatif au droit général d'appel du parquet. Aux termes des alinéas 4 et 5 de l'article 82 du CPP, le juge d'instruction qui ne suit pas les réquisitions du parquet doit rendre une ordonnance dans les cinq jours de ces réquisitions. A défaut, la procureur de la République peut, dans les dix jours à compter de ce délai, saisir directement la chambre de l'instruction compétente (en l'espèce la chambre de l'instruction ou la chambre criminelle de la Cour de cassation). Il résulte ainsi des dispositions combinées des articles 82 et 705-1 du CPP que le juge d'instruction a cinq jours à compter des réquisitions du procureur de la République l'invitant à se dessaisir pour adresser l'avis précité, puisque passé ce délai, le procureur de la République pourra considérer qu'il y a refus implicite du magistrat instructeur et exercer les voies de recours qui lui sont offertes.

1.2.5. Les assistants spécialisés

La fonction d'assistant spécialisé a été créée par l'article 9-1 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, codifié à l'article 706 du code de procédure pénale.
Il s'agissait de mettre à la disposition des magistrats chargés des procédures les plus lourdes une équipe de collaborateurs de haut niveau, afin de leur permettre d'exercer plus efficacement leurs pouvoirs en suscitant un travail en équipe.
En pratique, les assistants spécialisés remplissent des tâches variées : analyse de procédures, de documents comptables, des états périodiques adressés au parquet par les mandataires de justice, analyse de budget, de rapports établis au cours de l'exécution du plan de redressement ou des opérations de liquidation judiciaire.
Aux termes de l'article 706 du code de procédure pénale, l'affectation des assistants spécialisés est fixée au sein du tribunal mentionné à l'article 704 du code de procédure pénale. Cependant, pour tenir compte des juridictions inter-régionales spécialisées compétentes en matière de criminalité organisée, il est prévu, dans une meilleure mutualisation, que les magistrats travaillant au sein de ces structures puissent solliciter leur participation.

1.2.5.1. Qualification des assistants spécialisés

L'article 706 alinéa 1 du code de procédure pénale précise que peuvent exercer des fonctions d'assistants spécialisés auprès d'un tribunal de grande instance mentionné à l'article 704 " les fonctionnaires de catégorie A ou B ainsi que les personnes titulaires, dans des matières définies par décret d'un diplôme national sanctionnant une formation d'une durée au moins égale à quatre années d'études supérieures après le baccalauréat qui remplissent les conditions d'accès à la fonction publique et justifient d'une expérience professionnelle minimale de quatre années".
S'agissant des fonctionnaires, les trois fonctions publiques (fonction publique hospitalière, d'Etat et des collectivités territoriales) sont concernées, même si en pratique, le recours aux agents de la Direction Générale des impôts ou de la Comptabilité publique, de la DGCCRF ou de la Direction Générale des douanes et des droits indirects continuera à devoir être privilégié.
S'agissant des personnes issues du secteur privé, le législateur s'est attaché à définir leur compétence de manière précise en renvoyant à un décret (11) les matières nécessaires pour que ces personnes puissent prétendre assurer la fonction d'assistant spécialisé. Ces qualifications sont en effet nécessaires pour qu'un recrutement de qualité soit opéré, y compris chez des candidats qui ne font pas partie de la fonction publique.
Par ailleurs, le texte a prévu que les assistants spécialisés suivent une formation obligatoire avant leur entrée en fonction.
Les modalités de recrutement (demande au ministère de la justice, avis des chefs de cour et des chefs de juridiction, entretien...) et la durée des fonctions exposées dans la circulaire JUS D 99 300 27 C du 19 février 1999 restent pour leur part inchangées.

1.2.5.2. Missions des assistants spécialisés

L'absence de précision dans la loi quant aux missions pouvant être confiées aux assistants spécialisés ayant conduit à des interrogations, la loi du 9 mars 2004 a entendu clarifier leur intervention.
Tout en ne leur conférant pas le rôle d'acteur de la procédure (" ils participent aux procédures sous la responsabilité des magistrats " sans pouvoir se substituer à ces derniers ni signer des actes par délégation), la loi a précisé leurs attributions et leur périmètre d'intervention.
Ainsi, et sans que cette liste soit exhaustive, ils peuvent :
· assister les magistrats et les officiers de police judiciaire agissant sur délégation de ces magistrats
Les assistants spécialisés peuvent ainsi assister aux interrogatoires, confrontations et auditions menées par les magistrats et les OPJ. Cette faculté doit être encouragée afin que les assistants spécialisés soient reconnus dans leur rôle de conseil et puissent suivre utilement l'entière procédure de manière active. Ils doivent également, par l'intermédiaire du juge, être à même de faire poser les questions utiles à la compréhension du dossier ou d'analyser les documents qui seraient remis au juge lors d'interrogatoires afin d'examiner leur pertinence.
De la même manière, ils doivent pouvoir assister à des perquisitions afin de conseiller utilement le magistrat ou l'OPJ sur la saisie des pièces utiles.
Ils doivent enfin être associés aux audiences, qu'elles soient correctionnelles ou commerciales afin de permettre au parquet de mieux appréhender les arguments des parties et d' analyser toute pièce remise avant ou pendant l'audience.
Ils ne doivent en revanche pas conduire d'audition ni procéder à une perquisition ou à une saisie, n'ayant aucun pouvoir d'officier de police judiciaire (la loi a en revanche permis qu'ils puissent signer des réquisitions judiciaires correspondant à des tâches matérielles de recueil d'informations et de documents -article 706 alinéa 2 du code de procédure pénale -.

· fournir une aide à la décision par la production de documents de synthèse ou d'analyse remis aux magistrats et pouvant être versés au dossier ;
· mettre en oeuvre le droit de communication reconnu aux magistrats par l'article 133-22 du code pénal. La loi a ici voulu permettre une plus grande souplesse dans l'action des assistants spécialisés en mettant fin à la pratique qui consistait, lorsqu'un assistant spécialisé désirait récupérer des pièces administratives utiles à l'enquête, à demander au magistrat de formuler lui-même la demande alors qu'il en était en fait le destinataire.

La loi n'a en revanche rien changé en ce qui concerne le secret professionnel auquel ils sont astreint (point déjà évoqué dans la circulaire JUS D 99 300 27 C du 19 février 1999 à laquelle il est expressément renvoyé (12)).
Il convient enfin de préciser que le texte permet désormais au procureur général de leur demander d'assister le ministère public devant la juridiction d'appel.

1.2.6. La désignation des magistrats affectés aux juridictions inter-régionales spécialisées

Sans revenir sur les règles tenant aux candidatures et désignation des magistrats au sein des juridictions inter-régionales spécialisées exposées par deux circulaires de la direction des services judiciaires des 7 et 26 mars 2004, il convient de préciser ici certaines règles tenant aux modalités d'affectation des magistrats au sein des juridictions inter-régionales spécialisées et à l'incidence de leur désignation.
Il convient tout d'abord de rappeler que la désignation par les procureurs généraux (et les premiers présidents), après avis des chefs de juridictions concernés, ne constitue pas en soi un droit mais seulement une vocation à exercer ces fonctions.
Il appartiendra aux chefs de juridictions (procureur de la République près la juridiction inter-régionale spécialisée et président, pour ce qui concerne les juges du siège) d'organiser de manière la plus pertinente leurs services pour répondre aux sujétions imposées par la juridiction inter-régionale spécialisée. De ce point de vue, il convient de préciser qu'il peut être désigné plusieurs magistrats pour exercer auprès de la juridiction inter-régionale spécialisée sans que la loi ne prévoie de minimum ou de maximum en la matière.
Les juridictions inter-régionales spécialisées correspondant à une logique de spécialisation et de concentration des moyens, il semble cependant nécessaire de préciser qu'un nombre restreint (mais permettant les éventuels remplacements et mutations susceptibles d'intervenir) de magistrats doit être désigné au sein de ses services, sous peine de diluer les compétences et de rendre inefficace la réforme.

Par ailleurs, il appartiendra aux chefs de juridictions d'apprécier de manière régulière si les désignations effectuées ont été pertinentes et ont contribué aux impératifs d'efficacité de la juridiction inter-régionale spécialisée ; ils pourront ainsi mettre fin à tout moment à cette désignation (qui ne saurait être confondue avec une habilitation, que la loi n'a pas prévue).
Enfin, il convient de rappeler que la désignation n'entraîne en soi aucune conséquence sur le plan juridique, étant une simple mesure d'administration judiciaire. Ainsi, un acte commis dans une procédure de la compétence de la juridiction inter-régionale spécialisée par un magistrat non désigné ne saurait être sanctionné par la nullité. En effet, ainsi qu'il a déjà été dit, l'ensemble des juridictions spécialisées ou non spécialisées sont compétentes pour connaître du contentieux défini par l'article 704 du CPP (règle dite de compétence concurrente), de sorte qu'un magistrat du parquet non désigné pour la juridiction inter-régionale spécialisée peut régulièrement intervenir dans une procédure pour laquelle le mécanisme de l'article 704 alinéa 2 a été mis en oeuvre. Il va de soi qu'une telle situation doit néanmoins être autant que possible évitée pour que la spécialisation voulue par le législateur soit effective.

2. Dispositions relatives à l'administration des douanes

Les dispositions relatives aux infractions en matière douanière sont prévues à l'article 33 de la loi du 9 mars 2004.
Ces mesures concernent l'amélioration du dispositif de douane judiciaire institué par l'article 28-1 du code de procédure pénale (2.1), mais aussi d'autres aménagements du droit douanier répressif (2.2).Enfin, la loi comporte des dispositions de portée plus générale intéressant tout particulièrement le domaine douanier (2.3).

2.1. L'amélioration du dispositif de douane judiciaire

La mise en place de la douane judiciaire a fait l'objet de trois circulaires de la Direction des Affaires Criminelles et des Grâces : 10 mai 2001 (description des dispositions issues de la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale), 5 décembre 2001 (mise en place effective de la nouvelle procédure) et 17 décembre 2002 (création du service national de douane judiciaire - SNDJ) (13).
Les deux premières années de fonctionnement ont permis de faire apparaître certaines lacunes dans l'économie de l'article 28-1 du code de procédure pénale qui ont donné lieu à plusieurs modifications législatives visant principalement à renforcer les moyens juridiques mis à la disposition des parquets et des juges d'instruction.

2.1.1 L'extension du champ de compétence matérielle du SNDJ

Il convient de rappeler que les agents des douanes habilités à effectuer des enquêtes judiciaires sont compétents pour rechercher et constater les infractions prévues par le code des douanes, ainsi que celles commises en matière de contributions indirectes et de contrefaçons de marques.
Cette compétence est étendue aux domaines suivants :

- l'escroquerie à la taxe sur la valeur ajoutée (articles 313-1 à 313-3 du code pénal). La compétence du service concerne donc aussi bien les infractions douanières en matière de TVA que l'infraction d'escroquerie, ce qui facilitera la saisine du SNDJ en l'absence d'infractions purement douanières ;
- le vol de biens culturels (articles 311-1 à 311-16 du code pénal). Tout comme l'infraction précédente, il s'agit de permettre la saisine du SNDJ pour la recherche d'une infraction de droit commun dans un secteur où les agents des douanes disposent de connaissances précises. Ils demeurent bien entendu compétents pour les infractions douanières portant sur les biens culturels ;
- les infractions relatives à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne. Ces dernières sont listées dans la circulaire CRIM.2002.18.G3 du 18 décembre 2002 (14).
S'agissant des infractions douanières affectant le budget communautaire, le SNDJ était déjà compétent ; en revanche, les infractions prévues par le code pénal mettant en jeu des fonds communautaires échappaient à ses attributions.
Désormais, les agents des douanes habilités pourront être saisis pour la recherche de toute infraction, dès lors que des intérêts financiers communautaires sont en jeu, aussi bien sur le plan des recettes que des dépenses (escroquerie, abus de confiance, faux et usage de faux, corruption...).

- les infractions prévues par le décret-loi du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions. Les agents des douanes étaient déjà compétents, mais seulement dans le cadre d'unités temporaires mixtes composées avec des officiers de police judiciaire. La compétence à compter du 1er octobre 2004 devient pleine et entière ;
- les infractions en matière de blanchiment (articles 324-1 à 324-9 du code pénal). Il a été jugé souhaitable de pouvoir ainsi bénéficier de l'expérience de l'administration des douanes dans le domaine des transactions financières internationales.

Le SNDJ demeure compétent pour constater les infractions connexes à celles entrant dans son champ de compétence matérielle.
Enfin, dans le domaine des stupéfiants (infractions visées aux articles 222-34 à 222-40 du code pénal ainsi que des infractions qui leur sont connexes), des unités temporaires mixtes peuvent toujours être constituées par le procureur de la République ou par le juge d'instruction, en associant des agents des douanes habilités et des officiers de police judiciaire.

2.1.2 La facilitation des saisines du parquet

L'une des principales critiques formulées à l'encontre du dispositif en vigueur avant le 1er octobre 2004 consistait dans l'impossibilité pour le parquet de saisir la douane judiciaire lorsque les faits avaient été préalablement constatés en application du code des douanes.
Cette règle avait pour conséquence d'empêcher le recours au SNDJ par les parquets, à l'issue des saisies réalisées par les services douaniers administratifs qui constituent pourtant le principal point d'entrée des procédures judiciaires en matière douanière.
Il s'agissait d'une traduction sans doute excessive du principe de non cumul des pouvoirs qui reste d'ailleurs parfaitement garanti par l'article 28-1 du code de procédure pénale, dès lors que les agents des douanes effectuant des enquêtes judiciaires ne peuvent, à peine de nullité, exercer d'autres attributions ou accomplir d'autres actes que ceux prévus par le code de procédure pénale.

Cette traduction n'était d'ailleurs que partielle, dans la mesure où un juge d'instruction pouvait toujours adresser une commission rogatoire au SNDJ, ce qui a pu conduire à l'ouverture d'une information judiciaire là où une enquête préliminaire aurait été suffisante.
Cette restriction étant supprimée, le procureur de la République, comme le juge d'instruction, peut saisir le SNDJ s'il l'estime opportun, quelles que soient les constatations effectuées au préalable par les autres services douaniers.

2.1.3 la définition d'une compétence de la douane judiciaire en matière de criminalité et de délinquance organisées

Le nouveau titre XXV du livre IV du code de procédure pénale définissant une procédure applicable à la criminalité et à la délinquance organisées est applicable en matière de douane judiciaire, dans les domaines entrant à la fois dans le champ de compétence de la criminalité et de la délinquance organisée, au titre des articles 706-73 ou 706-74 du code de procédure pénale et dans le champ de compétence de la douane judiciaire, au titre de l'article 28-1 de ce même code.
Il s'agit notamment des domaines suivants :
- Au titre de l'article 706-73 : trafics de stupéfiants (articles 222-34 à 222-40 du CP), vol de biens culturels en bande organisée (article 311-9 du CP), trafics d'armes (articles 24, 26 et 31 du décret-loi du 18 avril 1939), blanchiment des sommes provenant de ces infractions, association de malfaiteurs en vue de la préparation de l'une de ces infractions ;
- Au titre de l'article 706-74 : délit douanier de 1ère classe commis en bande organisée (article 414 du code des douanes), contrefaçons de marques en bande organisée (articles L. 716-9 et L 716-10 du code de la propriété intellectuelle), escroquerie à la taxe sur la valeur ajoutée en bande organisée (article 313-2 du CP), association de malfaiteurs en vue de la préparation du délit douanier précité.

Dans ces domaines, les moyens d'investigation spéciaux prévus par le titre XXV pourront être mis en oeuvre par les agents des douanes habilités, dans les mêmes conditions que pour les officiers de police judiciaire.

S'agissant de la procédure d'infiltration prévue aux articles 706-81 à 706-87 du code de procédure pénale, il est noter qu'en plus des infractions visées ci-dessus au titre de l'article 706-73 du CPP, le SNDJ est également compétent pour procéder à des infiltrations dans des domaines plus spécifiquement douaniers :

- contrebande de tabac manufacturé, d'alcool et de spiritueux (article 414 du code des douanes) ;
- contrefaçon de marque : infraction douanière (article 414 du code des douanes) et délits prévus aux articles L.716-9 à L. 716-11 du code de la propriété intellectuelle ;
- délit de blanchiment douanier (article 415 du code des douanes).

Il convient également de souligner que les agents du SNDJ peuvent faire partie des équipes communes d'enquête constituées en application de l'article 695-2 du CPP, lorsqu'une action coordonnée entre plusieurs Etats membres est jugée opportune.
Cet aspect pourrait s'avérer particulièrement utile, compte tenu des attributions des services douaniers concernant les échanges internationaux.
En revanche, la procédure de livraison surveillée définie à l'article 706-80 du CPP qui a pour intérêt principal de permettre une extension de la compétence des OPJ à l'ensemble du territoire national ne semble pas présenter d'intérêt particulier pour les investigations menées sur le territoire français par les agents de la douane judiciaire qui bénéficient tous d'une compétence nationale ; elle pourrait toutefois s'avérer utile dans l'hypothèse d'une poursuite à l'étranger des opérations de surveillance qui ont débuté en France (article 694-6 du CPP).
Le recours aux mesures de livraisons surveillées et d'infiltration par les agents des douanes implique une double habilitation : habilitation à effectuer des enquêtes judiciaires délivrée par le procureur général près la cour d'appel de Paris et habilitation à utiliser ces procédures spéciales dans des conditions fixées par décret.

2.1.4 L'amélioration des poursuites

Il convient de rappeler qu'un contentieux en matière douanière peut donner lieu à l'exercice de trois actions différentes :
- l'action publique pour l'application des peines (article 343.1 du code des douanes) ;
- l'action pour l'application des sanctions fiscales (article 343.2 du code des douanes) ;
- l'action en paiement des sommes fraudées ou indûment obtenues (article 377 bis du code des douanes).

En matière de douane judiciaire, les deux premiers types d'action sont exercés par le ministère public et le troisième par l'administration des douanes.
Deux mesures destinées à améliorer les poursuites dans le cadre des enquêtes effectuées par les agents du SNDJ ont été adoptées :

- l'extension des possibilités d'exercice de l'action pour l'application des sanctions fiscales par le ministère public. Dans la mesure où le ministère public ne peut exercer l'action fiscale qu'accessoirement à l'action publique, les autorités judiciaires se retrouvaient dans l'impossibilité de saisir le SNDJ pour la recherche d'infractions passibles uniquement de sanctions fiscales.
La loi a donc complété l'article 28-1 du CPP afin de prévoir que, par dérogation à cette règle, l'action pour l'application des sanctions fiscales peut être exercée par le ministère public en vue de confier des enquêtes au SNDJ, y compris dans les cas où les infractions recherchées sont passibles uniquement de sanctions fiscales (manquement à l'obligation de déclaration des transferts de capitaux, infraction en matière de déclaration d'échange de biens entre les Etats membres de la communauté européenne, contraventions douanières) ;

- la consolidation de l'exercice de l'action en paiement des droits et taxes par l'administration des douanes. L'article 343. 3 du code des douanes a été complété afin de prévoir de façon expresse que cette action en paiement des droits et taxes compromis ou éludés continue à être exercée par les services douaniers, comme dans toutes les procédures judiciaires portant sur des infractions douanières.
En effet, dans les contentieux répressifs douaniers traditionnels (hors douane judiciaire), l'administration des douanes exerce l'action fiscale à titre principal et l'action en paiement des droits et taxes.

Lors de l'adoption du dispositif de douane judiciaire, le ministère public a été désigné, à titre exclusif, titulaire de l'action fiscale dans les instances répressives qui font suite aux affaires constatées par les agents des douanes habilités (article 343-3 du code des douanes). La présence des services douaniers à l'instance n'était donc pas expressément prévue, ce qui avait conduit à envisager une constitution de partie civile de l'administration des douanes pour récupérer les droits et taxes en jeu.
Il a été jugé préférable de donner un fondement juridique précis et spécifique à cette présence en complétant l'article 343.3 du code des douanes. Il appartient au ministère public d'informer les services douaniers de la date de l'audience.
Un dispositif identique a été adopté pour les poursuites en matière de contributions indirectes (article L. 235 du livre des procédures fiscales).

2.1.5 Mesures diverses

Les agents des douanes habilités à effectuer des enquêtes judiciaires peuvent recevoir l'appui d'assistants spécialisés (articles 706 et 706-2 du CPP) agissant sur délégation des magistrats.
L'article 28-1 du CPP a été clarifié en prévoyant expressément la compétence des agents des douanes pour mettre en oeuvre certaines prérogatives, au même titre que les OPJ : mandats (articles 122 à 136 du CPP), interceptions de correspondances émises par la voie des télécommunications (articles 100 à 100-7 du CPP).
Enfin, en marge des évolutions législatives, il convient de préciser que la montée en puissance du SNDJ vient d'être accélérée pour aboutir à 65 officiers de douane judiciaire au 1er juillet 2004, et à 200 enquêteurs à terme.

2.2 L'amélioration du droit douanier répressif

Ces aménagements législatifs concernent le renforcement des procédures douanières de livraisons surveillées et d'infiltration ainsi que l'adaptation du régime de sanction des manquements à l'obligation de déclaration des transferts de capitaux.

2.2.1 Le renforcement des procédures douanières de livraisons surveillées et d'infiltration (article 67 bis du code des douanes)

2.2.1.1 les livraisons surveillées

La procédure de livraison surveillée prévue à l'article 67 bis I. du code des douanes s'applique jusqu'au 1er octobre 2004 aux substances ou plantes classées comme stupéfiants ainsi qu'aux produits précurseurs utilisés pour la fabrication de produits stupéfiants.
Le champ d'application de cette mesure est considérablement étendu, puisqu'elle peut désormais être utilisée en vue de la constatation des délits douaniers réprimés par une peine d'emprisonnement égale ou supérieure à deux ans. Il n'existe donc plus aucune restriction quant au type de marchandise.
La livraison surveillée peut concerner les délits douaniers suivants :

- délits douaniers de 1ère classe : contrebande, importation ou exportation sans déclaration de marchandises prohibées ou fortement taxées (article 414 du code des douanes prévoyant une peine maximum de 3 ou 10 ans selon les cas) ;
- délits douaniers de deuxième classe : blanchiment douanier (article 415 du code des douanes prévoyant une peine maximum de 10 ans).

Ces opérations concernent la surveillance des personnes contre lesquelles il existe une ou plusieurs raisons plausibles de les soupçonner d'être les auteurs d'un délit douanier ou d'y avoir participé comme complices ou intéressés à la fraude au sens de l'article 399 du code des douanes.
La surveillance peut également concerner l'acheminement ou le transport des objets, biens ou produits tirés de la commission des infractions ou servant à les commettre.
Elle ne peut être exercée que par des agents des douanes habilités par leur ministre de tutelle dans des conditions fixées par décret et après information du procureur de la République près le tribunal de grande instance dans le ressort duquel les opérations de surveillance sont susceptibles de débuter. Ce dernier peut s'opposer au déclenchement de cette procédure ; l'opposition peut notamment concerner le cas où une enquête judiciaire serait déjà en cours sur les mêmes faits.
Le procureur de la République près la juridiction inter-régionale spécialisée exerce également une compétence concurrente, conformément à l'article 706-76 du CPP.
Les agents des douanes habilités disposent d'une compétence nationale pour mettre en oeuvre cette procédure.
Le recours à ce dispositif de surveillance qui retarde le moment de la constatation de l'infraction en vue de démanteler des organisations frauduleuses présente un caractère facultatif. En effet, les services douaniers peuvent privilégier, en fonction des cas d'espèce, l'utilisation des autres moyens d'intervention prévus par le code des douanes (contrôle des marchandises, des personnes et des moyens de transport - article 60 du code des douanes, droit de contrôle des lieux et locaux à usage professionnel - article 63 ter, visite domiciliaire - article 64).

2.2.1.2 Les infiltrations

Tout comme en matière de livraisons surveillées, le champ d'application de la procédure d'infiltration prévue à l'article 67 bis II. du code des douanes a été étendu au-delà du domaine des stupéfiants, mais dans des proportions moindres, compte tenu du caractère plus inquisiteur de la mesure :

- infractions douanières portant sur des substances ou plantes classées comme stupéfiants ;
- contrebande de tabac manufacturé, d'alcool ou de spiritueux ;
- contrefaçons de marques (délit douanier et délits prévus par le code de la propriété intellectuelle) ;
- blanchiment douanier.

Si le champ d'application matériel de la procédure douanière d'infiltration diffère de celle définie aux articles 706-81 à 706-87 du CPP, ses caractéristiques ont en revanche été alignées. L'infiltration douanière consiste pour l'agent infiltré à surveiller les personnes suspectées de commettre l'un des délits repris ci-dessus en se faisant passer pour un coauteur, un complice ou une personne intéressée à la fraude.
L'agent des douanes doit être spécialement habilité dans des conditions fixées par décret et agir sous la responsabilité d'un agent des douanes de catégorie A chargé de coordonner l'opération.
Cette dernière ne peut débuter qu'après autorisation du procureur de la République qui vérifie si les investigations justifient le recours à cette technique et, dans l'affirmative, en assure le contrôle.
Le principal intérêt de la procédure d'infiltration est de permettre l'accomplissement de certains actes ne déterminant pas la commission des infractions, sans engager la responsabilité pénale des agents des douanes infiltrés :
-acquisition, détention, transport, livraison ou délivrance de substances, biens, produits, documents ou informations tirés de la commission des infractions ;
- utilisation ou mise à disposition des personnes se livrant à ces infractions des moyens de caractère juridique ainsi que des moyens de transport, de dépôt, d'hébergement, de conservation et de télécommunication.
Les autres caractéristiques principales de la procédure sont les suivantes :
- encadrement des dispositions concernant l'autorisation d'infiltration (autorisation écrite et spécialement motivée du procureur de la République, mention des infractions recherchées, de l'identité de l'agent de catégorie A sous la responsabilité duquel se déroule d'opération et de la durée de l'infiltration fixée par le procureur de la République dans la limite de quatre mois, renouvellement possible dans les mêmes conditions de forme et de durée, possibilité pour le procureur de la République de mettre fin à tout moment à l'opération, sous réserve de la possibilité pour l'agent infiltré de la poursuivre dans des conditions préservant sa sécurité conformément à la procédure décrite au point VI de l'article 67 bis du code des douanes, versement de l'autorisation au dossier de la procédure après achèvement de l'infiltration);
- autorisation d'usage d'une identité d'emprunt par les agents des douanes infiltrés et interdiction de faire apparaître l'identité réelle de ces agents dans la procédure ;
- pénalisation de la révélation de l'identité d'emprunt des agents infiltrés (cinq ans d'emprisonnement et 75 000 € d'amende) et des conséquences de cette révélation sur ces agents ainsi que sur leurs conjoints, enfants ou ascendants directs (sept ans d'emprisonnement et 100 000 € d'amende en cas de violences, coups et blessures à l'encontre de ces personnes, dix ans d'emprisonnement et 150 000 € d'amende si la révélation a causé la mort d'une de ces personnes, sans préjudice de l'application des dispositions générales du code pénal relatives aux atteintes à la vie de la personne) ;
- possibilité pour l'agent des douanes infiltré de requérir toute personne afin de permettre la réalisation de l'infiltration (transporteur, conducteur d'un moyen de transport ou gestionnaire d'un entrepôt par exemple). Dans ce cas, les actes commis par la personne requise, à seule fin de procéder à l'opération d'infiltration et entrant dans la liste limitative des actes admis pour les agents des douanes, bénéficient également de l'exonération de responsabilité pénale. Il va de soi que tout acte illicite qui ne satisferait pas à ces deux conditions cumulatives est susceptible d'engager la responsabilité pénale de son auteur, en dépit de la réquisition ;
- établissement d'un rapport par l'agent de catégorie A chargé de coordonner l'opération. Le contenu de ce rapport ne peut mettre en danger la sécurité des agents infiltrés et des personnes requises ;
- confrontation éventuelle des agents avec les personnes mises en examen, dans des conditions garantissant leur anonymat ;
- possibilité pour des agents étrangers affectés dans leur pays dans un service spécialisé et exerçant des fonctions similaires à celles des agents des douanes habilités de poursuivre une opération d'infiltration en France ou d'être intégrés dans une opération nationale d'infiltration (la vérification de cette condition peut être effectuée auprès de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières - DNRED) ;
- impossibilité de condamner une personne sur le seul fondement des déclarations des agents des douanes ayant procédé à une opération d'infiltration, sauf s'ils déposent sous leur véritable identité.

2.2.2 L'adaptation du régime de sanction des manquements à l'obligation de déclaration des transferts de capitaux

Les personnes physiques qui transfèrent vers l'étranger ou en provenance de l'étranger, des sommes, titres ou valeurs, pour un montant égal ou supérieur à 7 600 €, sans l'intermédiaire d'un établissement de crédit ou d'un organisme ou service autorisé à effectuer des opérations de banque, sont soumises à une obligation de déclaration.
L'article L. 152-4 du code monétaire et financier, dans sa version applicable jusqu'au 1er octobre 2004, sanctionne la méconnaissance de cette obligation par la confiscation du corps du délit ou d'une somme en tenant lieu lorsque la saisie n'a pu être faite et par une amende pouvant atteindre le montant de la somme sur laquelle a porté l'infraction ou la tentative d'infraction.
La commission des communautés européennes ayant jugé le régime répressif français excessif au regard du principe de libre circulation des capitaux et de la violation d'une simple obligation déclarative a demandé à la France de revoir son dispositif, sous peine de déclencher une procédure devant la cour de justice des communautés européennes, ce qui a conduit le législateur à diminuer les sanctions prévues par l'article L. 152-4.
Le nouveau dispositif ramène la sanction au quart de la somme sur laquelle a porté l'infraction ou la tentative d'infraction (division par quatre de la peine maximum).
Par ailleurs, la confiscation du corps du délit n'est plus systématiquement prévue pour toutes les infractions constatées. Elle n'est plus envisageable que lorsqu'un lien est établi avec une autre infraction prévue par le code des douanes.
A cette fin, une procédure de consignation de la somme en cause par les agents des douanes est mise en place ; cette consignation d'une durée maximum de trois mois, peut être renouvelée par le procureur de la République du lieu de la direction des douanes dont dépend le service chargé de la procédure, dans la limite de six mois au total.
Cette somme consignée est saisie par l'administration des douanes et sa confiscation peut être prononcée par la juridiction de jugement si, pendant la durée de la consignation, des éléments suffisants ont été réunis pour démontrer l'une des trois hypothèses suivantes :
- l'auteur du manquement à l'obligation déclarative est ou a été en possession d'objets laissant présumer qu'il est ou a été l'auteur d'une ou plusieurs infractions prévues et réprimées par le code des douanes ;
- l'auteur du manquement participe ou a participé à la commission de telles infractions ;
- il existe des raisons plausibles de penser que l'auteur du manquement a commis ou participé à la commission de telles infractions.

En dehors de ces cas, aucune confiscation ne pourra être prononcée, seule la peine d'amende reste alors encourue. La décision de non-lieu ou de relaxe, de même que l'extinction de l'action pour l'application des sanctions fiscales emportent de plein droit, aux frais du trésor, mainlevée des mesures de consignation et saisie.
Le caractère limité du délai de consignation implique une certaine célérité dans le traitement de ce type de procédure, sauf à prendre le risque d'une levée de la mesure de consignation au terme de cette période, ce qui pourrait ensuite priver la confiscation de toute effectivité.
A cet égard, dans l'hypothèse où il apparaît que les éléments de preuve nécessaires pour requérir une confiscation des sommes en jeu pourraient être insuffisants dans le cadre de la procédure de consignation pour déboucher sur une saisie administrative, il serait alors opportun d'envisager une
saisine rapide du SNDJ, notamment afin de procéder à la saisie judiciaire des sommes consignées par les services douaniers administratifs et d'éviter ainsi leur disparition à l'issue de la période de consignation, tout en permettant le recours aux moyens juridiques de l'enquête pénale.
Dans la mesure où la consignation a été effectuée de façon contradictoire, en présence du détenteur des sommes litigieuses, sa présence ne semble pas indispensable lors de la saisie judiciaire du montant de la consignation.
La saisine du SNDJ doit également être privilégiée lorsqu'un lien avec une opération de blanchiment est susceptible d'exister.
Il est également prévu expressément que la recherche, la constatation et la poursuite des infractions en matière d'obligation de déclaration des transferts de capitaux sont effectuées dans les conditions fixées par le code des douanes. La version précédente prévoyait uniquement l'application du titre XII du code des douanes relatif au contentieux et au recouvrement. La nouvelle rédaction présente l'avantage de ne laisser aucun doute sur l'applicabilité des autres dispositions de ce code, et notamment du chapitre IV du titre II relatif aux pouvoirs des agents des douanes.
Cette adaptation du régime répressif concernant les relations financières avec l'étranger est destinée à répondre aux exigences communautaires, tout en préservant le régime d'obligation déclarative qui constitue un outil indispensable pour détecter certaines transactions financières internationales illicites.
Il convient de souligner que l'obligation de déclarer les transferts financiers à l'étranger ou en provenance de l'étranger s'applique à toute personne physique, qu'elle soit résident ou non-résident français (cass. crim. 29 mars 2000).
En outre, les personnes morales peuvent également être condamnées au titre de l'intéressement à la fraude prévu à l'article 399 du code des douanes (cass. crim. 26 septembre 2001).

2.2.3 la judiciarisation de la contrainte par corps (application au 1er janvier 2005)

La contrainte par corps est dénommée contrainte judiciaire afin de consacrer le nouveau rôle du juge de l'application des peines chargé d'ordonner la mesure de contrainte en cas d'inexécution volontaire d'une peine d'amende prononcée en matière criminelle ou en matière correctionnelle pour un délit puni d'une peine d'emprisonnement (article 749 du CPP).
Cette disposition est applicable aux contraintes judiciaires ordonnées pour le paiement des amendes douanières. Elle concerne donc les contraintes visées à l'article 382.2 du code des douanes.
S'agissant de la procédure particulière d'exercice anticipé de contrainte judiciaire visée à l'article 388 du code des douanes, qui permet au tribunal de maintenir en détention le condamné à un délit douanier ou à des infractions en matière de contributions indirectes en vue d'assurer l'acquittement des sanctions fiscales, la Cour de cassation a récemment rappelé que la mise en oeuvre de cette procédure spécifique n'excluait pas l'application des articles 752 à 756 du code de procédure pénale et notamment l'obligation de délivrance d'un commandement de payer au débiteur, cinq jours au moins et un an au plus, avant sa mise à exécution (Cass. com. ; 10 décembre 2003).
Il convient également de noter que la procédure spécifique de contrainte par corps prévue à l'article L. 240 du livre des procédures fiscales dans le domaine des contributions indirectes est abrogée.

3. Dispositions diverses de nature économique et financière

3.1 Dispositions de fond

3.1.1 la contrefaçon

L'article 34 de la loi du 9 mars 2004 procède à plusieurs modifications du code de la propriété intellectuelle (CPI) visant à renforcer les sanctions pénales dans le domaine de la contrefaçon.
Cette évolution résulte notamment des travaux du comité national anticontrefaçon (CNAC) qui constitue une instance de concertation et d'information entre les pouvoirs publics et les industriels impliqués dans la lutte contre la contrefaçon des droits de propriété intellectuelle, à laquelle participe la Direction des Affaires Criminelles et des Grâces.
Le plan d'action 2003-2004 du CNAC comprend notamment un volet pénal qui a été pris en compte dans le cadre des dispositions législatives faisant l'objet de la présente circulaire.
A titre général, les peines d'emprisonnement prévues sont portées de deux à trois ans et les peines d'amende de 150 000 à 300 000 €.
Cette augmentation concerne les secteurs suivants :
- droits d'auteur et droits voisins (articles L. 335-2 et L. 335-4 du CPI) ;
- bases de données (article L. 343-1 du CPI) ;
- dessins et modèles (article L. 521-4 du CPI) ;
- brevets d'invention (article L. 615-14 du CPI) ;
- marques (article L. 716-10 du CPI).

La fixation d'une peine d'emprisonnement à hauteur de trois ans permet en particulier l'application des dispositions de l'article 143-1 du code de procédure pénale relatives à la détention provisoire.
Par ailleurs, dans les cinq domaines visés ci-dessus, il est créé une circonstance aggravante de commission des faits en bande organisée qui porte les peines à cinq ans d'emprisonnement et 500 000 € d'amende.
Il convient de préciser que le régime des sanctions pénales en matière de marques diverge des régimes applicables dans les quatre autres secteurs, dans la mesure où un niveau intermédiaire de sanctions a été ajouté au dispositif.
Le premier niveau de sanction (trois ans d'emprisonnement et 300 000 € d'amende) concerne les cas les plus courants, qu'il s'agisse par exemple de la détention, de l'importation de produits contrefaisants ou encore de l'imitation d'une marque en violation des droits de son titulaire.
A cet égard, s'agissant des particuliers qui importent des contrefaçons originaires de pays étrangers, il est rappelé que la circulaire de la DACG CRIM-2004-9 du 9 août 2004 préconise le recours à la transaction douanière dans le cadre d'un barème commun mis en place entre le ministère de la justice et la direction générale des douanes et droits indirects.
Ainsi, les petites quantités saisies inférieures ou égales à 10 unités et d'une valeur globale inférieure ou égale à 2000 € font l'objet d'une transaction douanière, alors que les quantités supérieures soit à 10 unités soit au seuil en valeur fixé à 2000 € donnent lieu à une information du parquet et du titulaire de la marque par les services douaniers.
Le niveau intermédiaire de sanction a été prévu à l'article L. 716-9 du CPI (quatre ans d'emprisonnement et 400 000 € d'amende) afin de pénaliser plus sévèrement les personnes qui, en vue de vendre, fournir, offrir à la vente ou louer des marchandises présentées sous une marque contrefaite, se livrent à l'une des trois activités suivantes :
- importation, exportation, réexportation ou transbordement de ces marchandises ;
- production industrielle ;
- instructions pour la commission des actes visés aux deux tirets précédents.

Lorsque les délits définis à l'article L. 716-9 sont commis en bande organisée, le troisième niveau de sanction est alors applicable.
Il s'agit d'établir une graduation entre les infractions commises par des particuliers ou des entreprises se livrant à la contrefaçon de manière artisanale (premier niveau), les infractions relevant d'une véritable stratégie commerciale (deuxième niveau) et les activités liées à la délinquance organisée (troisième niveau).

Enfin, les atteintes portées sciemment aux droits du titulaire d'un certificat d'obtention végétale qui étaient punies d'une amende de 3750 € sont désormais passibles d'une amende de 10 000 €. La peine d'emprisonnement de six mois qui était prévue dans le seul cas de récidive est étendue à la circonstance aggravante de commission des faits en bande organisée (article L. 623-32 du CPI).

3.1.2 dispositions relatives aux loteries

La loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries pose, en son article 1er le principe général d'interdiction des loteries ("les loteries de toute espèce sont prohibées").
Elle prévoit toutefois deux dérogations à cette interdiction :
- les loteries d'objets mobiliers exclusivement destinées à des actes de bienfaisance, à l'encouragement des arts ou au financement d'activités sportives non lucratives (article 5 de la loi) ; ce dispositif permet ainsi à des associations à but non lucratif d'organiser des loteries dans le cadre de leur activité sous réserve d'une autorisation administrative dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ;
- les lotos de tradition locale (encore appelés "rifles", "quines" ou "poule au gibier" ; article 6 de la loi de 1836), permis seulement "en cercle restreint", par des mises et pour des lots de faible valeur (dont le montant ne peut excéder un montant fixé par arrêté) et dans une finalité sociale, culturelle sportive ou d'animation ; aucune autorisation administrative n'est en revanche requise pour leur mise en oeuvre.

Cependant, ces exceptions ne permettaient pas suffisamment aux associations d'exister, le rapport du Sénat évoquant à ce sujet " la nécessité d'assouplir une réglementation fragilisant les associations ".
Par ailleurs, les règles applicables, relevant de régimes différents (15), n'étaient pas forcément des plus lisibles.

3.1.2.1 modifications

Le législateur, conscient de ces imperfections, a prévu deux types de modifications :

1) des modifications de forme

Désormais, la loi du 21 mai 1836 prévoit directement en son article 3 les peines susceptibles d'être infligées en cas de violation de l'interdiction générale des loteries ainsi que les sanctions applicables aux personnes morales (voir infra) alors que cet article renvoyait auparavant à la loi du 12 juillet 1983 sur les jeux de hasard.
De la même manière, l'article 5 de la loi du 21 mai 1836 est complété par l'insertion de certaines dispositions du décret du 19 juin 1987 selon lesquelles il revient au préfet du département du siège social de l'organisme bénéficiaire et à Paris, au préfet de police, d'accorder des exceptions au bénéfice des loteries destinées à des actes de bienfaisance ou à l'encouragement des arts et au financement de l'activité sportives. Les modalités de cette dérogation nécessiteront en revanche un décret en conseil d'Etat.

2) des modifications de fond

Sans remettre en cause le principe de l'interdiction des loteries, la loi introduit une dérogation substantielle en faveur des lotos traditionnels en les permettant sous la simple condition d'un montant de mise de faible valeur, inférieure à 20 euros (le recours à un arrêté fixant la valeur des lots susceptibles d'être gagnés est donc supprimé).
Cette dérogation, qui vise à permettre aux associations locales de bénéficier de plus de souplesse , devra cependant faire l'objet, par les juridictions, de la plus grande attention pour éviter toute dérive en la matière.
Il y aura lieu notamment de s'attacher à ce que les notions encadrant les loteries (notamment les notions de "cercle restreint" de "but social" ou "d'animation locale") soient bien respectés par les personnes entendant bénéficier des nouvelles dispositions de la loi (cet objectif ressort d'ailleurs du texte même de la loi du 9 mars 2004 qui a fait précéder désormais par l'adverbe "uniquement" les buts poursuivies par ces loteries -but social, culturel, scientifique, éducatif sportif ou d'animation locale-).

3.1.2.2 sanctions

Elles ne sont pas modifiées par rapport à la loi du 12 juillet 1983.

La violation des interdictions prévues par la loi est punie de deux ans d'emprisonnement et de 30.000 euros d'amende.
La confiscation des appareils de loteries est obligatoire et leur destruction peut être ordonnée par le tribunal.
Les personnes physiques encourent en outre les peines complémentaires suivantes :
- l'interdiction des droits civiques, civils et de famille dans les conditions prévues à l'article 131-26 du code pénal ;
- la confiscation des biens mobiliers ayant servi directement ou indirectement à commettre l'infraction ou qui en sont le produit, y compris les fonds ou effets mis en loterie ou effets mobiliers dont les lieux sont garnis ou décorés, à l'exclusion des objets susceptibles de donner lieu à restitution.

S'il s'agit de loterie d'immeubles, la confiscation prononcée à l'encontre du propriétaire de l'immeuble mis en loterie est remplacée par une amende pouvant s'élever jusqu'à la valeur estimative de cet immeuble.
- l'affichage ou la diffusion de la décision prononcée dans les conditions prévues à l'article 131-35 du code pénal ;
- la fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l'un ou de plusieurs établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminées.

Les personnes morales peuvent être déclarées responsables pénalement dans les conditions prévues par l'article 121-2 du code pénal et être condamnées soit à une peine d'amende (suivant les modalités prévues par l'article 131-38 du code pénal) soit aux peines mentionnées aux 4°, 8° et 9° de l'article 131-39 du code pénal (fermeture définitive ou temporaire, confiscation de la chose ayant servi ou destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit et affichage ou diffusion de la condamnation).
Il convient de noter que ces peines sont encourues par "les auteurs, entrepreneurs ou agents de loteries françaises ou étrangères".
Une peine d'amende spécifique de 4.500 euros est au surplus prévue pour "ceux qui auront colporté ou distribué des billets, ceux qui par des avis annonces affiches ou par tout autre moyens de publication auront fait connaître l'existence des loteries prohibées ou facilité l'émission des billets".

3.1.2.3 poursuites

Le législateur a prévu de faire figurer dans la loi du 21 mai 1836 les dispositions prévues à l'article 9 de la loi du 23 juin 1989 permettant aux enquêteurs habilités à cet effet par le Ministre de l'Economie de constater et poursuivre les infractions à la loi (16).
Ces enquêteurs, qui interviennent en plus des OPJ ou APJ traditionnels, ont été désignés au regard de leur qualification spécifique, compte tenu de la particularité de ces infractions.

3.1.3 l'aggravation des peines de l'abus de confiance

L'abus de confiance, normalement puni d'une peine de 3 ans d'emprisonnement et de 375.000 euros d'amende, est d'ores et déjà puni d'une peine de 7 ans d'emprisonnement et 750.000 euros d'amende lorsqu'il est réalisé par une personne qui fait appel au public afin d'obtenir la remise de fonds ou par toute personne qui, de manière habituelle se livre ou prêtre son concours, même à titre accessoire, à des opérations portant sur les biens de tiers pour le compte desquels elle recouvre des fonds ou des valeurs.
La loi du 9 mars 2004 a prévu désormais que serait également puni d'une peine de 7 ans d'emprisonnement et 750.000 euros d'amende l'abus de confiance commis au préjudice d'une association faisant appel au public en vue de la collecte de fonds à des fins d'entraide humanitaire ou sociale ou d'une personne particulièrement vulnérable du fait de son âge, d'une maladie d'une infirmité, d'une déficience physique ou psychique ou d'un état de grossesse.
Cette aggravation a été voulue par "mesure de cohérence vis à vis de l'escroquerie (17) et pour prendre en compte les nouveaux seuils institués pour la détention provisoire"(18).

3.2 Dispositions procédurales

3.2.1 clarification des règles de procédure concernant la corruption active d'agents publics étrangers à l'Union Européenne

L'article 706-1 du code de procédure pénale issu de la loi n° 2000-595 du 30 juin 2000 a prévu que seule la juridiction parisienne pouvait, concurremment avec les juridictions de droit commun, connaître des infractions prévues par les articles 435-3 et 435-4 relatives à la corruption active de personnes dépositaires de l'autorité publique, chargées d'une mission de service public ou investies d'un mandat électif public ou de personne détenant un mandat judiciaire (magistrat, juré...) dans un Etat étranger autre que les Etats membres de l'Union Européenne ou au sein d'une organisation internationale publique autre que les institutions des communautés européennes (cf plus largement Crim 2001.11.G3 03.07.2001).

Cet article constitue une dérogation à la procédure applicable aux infractions économiques et financières, toute infraction aux articles 435-3 et 435-4 relevant soit de la juridiction de droit commun soit, sans "palier intermédiaire", de la juridiction parisienne, disposition voulue à l'époque au regard du caractère très complexe des contrats de commerce internationaux.
La loi du 9 mars 2004 n' a pas entendu remettre en cause ce principe mais a décidé d'instaurer une procédure particulière de dessaisissement au profit de la juridiction parisienne en la matière, strictement calquée sur les articles 705-1 et 705-2 nouveaux auxquels il est expressément fait renvoi (cf supra).
Il convient donc que, sauf exceptions, tout parquet en charge d'une nouvelle affaire relative à ce contentieux soit se dessaisisse au profit du tribunal de grande instance de Paris soit prenne des réquisitions aux fins de dessaisissement en ce sens auprès du juge d'instruction de son ressort qui aurait été saisi récemment d'affaires de cette nature.

3.2.2 la levée du secret auquel sont tenus les OPJ et APJ au profit des agents du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

L'article 5 de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 a levé l'obligation de secret professionnel à laquelle sont tenus les agents des douanes, des services fiscaux, de la comptabilité publique et de la répression des fraudes dans le cadre de la lutte contre les activités lucratives non déclarées portant atteinte à l'ordre public ou à la sécurité publique, au profit des OPJ et APJ.
L'article 16 de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 prévoit désormais la réciprocité de ces échanges.
Les OPJ et APJ pourront donc communiquer de leur propre initiative ou à la demande des services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, aux agents des quatre directions précitées tous les éléments susceptibles de comporter des implications de nature financière, fiscale ou douanière, sans que puisse être opposée l'obligation au secret.
Cette adaptation législative, qui s'inscrit dans le contexte du fonctionnement des GIR, concerne cependant l'ensemble des relations entre les OPJ, APJ et agents du ministère des finances, quel que soit leur service d'affectation, dès lors que cet échange se situe dans le cadre de la lutte contre les activités lucratives non déclarées portant atteinte à l'ordre public ou à la sécurité publique.
La mise en place d'un système autorisant la réciprocité devrait permettre de donner un plein effet au dispositif, en évitant ainsi que des éléments à la charge des personnes mises en causes ne puissent être exploités dans les investigations des services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Les sanctions fiscales et pénales prévues par le code général des impôts et le code des douanes constituent en effet un régime dont l'aspect dissuasif doit être utilisé de façon optimale. En outre, ce dispositif est susceptible d'avoir une incidence non seulement sur la non réitération des comportements délictueux, mais également sur la préservation des intérêts du Trésor.
Afin d'assurer la sécurité juridique des procédures, il est souhaitable que la transmission d'informations soit faite par écrit, en faisant référence à la disposition législative levant le secret. Les agents destinataires de ces informations demeurent soumis à l'obligation de secret.
Je vous serais obligé de bien vouloir me rendre compte de toute difficulté relative à l'application de la présente circulaire.

_____________________

(1) Dès le 1er juin 1999, 19 fonctionnaires et agents ont été mis à la disposition de la justice par le ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie ainsi que par la Banque de France et la COB
(2) Le décret définissant les juridictions concernées et leur ressort géographique paraîtra prochainement.
(3) Il est ici rappelé qu'il y a alinéa , au plan législatif, dès qu'il y a retour à la ligne. Les juridictions inter-régionales en matière économique et financière ne sont donc pas prévues par l'article 704 alinéa 2 du CPP mais à l'issue de l'énumération des matières économiques et financières de l'article 704 du CPP, lesquelles constituent chacune un alinéa
(4) il s'agit ici de tenir compte de la codification intervenue depuis l'ordonnance n° 2000-912 du 18 septembre 2000, notamment concernant la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales
(5) il s'agit ici de tenir compte de la codification intervenue depuis l'ordonnance n° 2000- 1223 du 14 décembre 2000 notamment en ce qui concerne la loi de 1984 sur les établissements de crédit et de 1988 sur les OPVCM
(6) La création de la douane judiciaire, ajoutée à la complexité et au caractère souvent international du droit douanier, milite en faveur du recours à la juridiction inte-régionale spécialisée dans le cadre de procédures très complexes (par exemple, en matière de fraude communautaire).
(7) Il s'agit en l'espèce des cas de blanchiment de produits ou de sommes provenant des crimes et délits prévus par l'article 706-73 1° à 13° et des infractions en matière de fausse monnaie prévues par les articles 441-1 et 441-2 du code pénal, les autres cas de blanchiment ou de fausse monnaie ne permettant pas le recours à ces techniques spéciales d'enquêtes
(8) Circulaire de la direction des affaires criminelles et des grâces NOR JUS D 03-30030 C SDJPS ; CRIM 03-3 G3 06-03-2003, disponible sur l'intranet de cette direction
(9) En l'espèce, et succinctement, le procureur de la République devait saisir le président de la chambre d' accusation qui devait rendre une ordonnance motivée dans les trois jours de la réception du dossier après avis du procureur général. Le même pouvoir était accordé au juge d'instruction après avis des parties (ancien article 706, 706-1 et 706-2)
(10) Ce mécanisme existe aussi pour résoudre les conflits entre les juridictions de droit commun et les juridictions spécialisées autres que les juridictions inter-régionales spécialisées ( (article 705-1 alinéa 1) mais ne fera pas l'objet d'analyse particulière, étant soumis aux mêmes règles que celles décrites par la présente circulaire
(11) Ce décret sera le même que celui fixant la détermination des juridictions inter-régionale spécialisées et leur compétence géographique, à paraître prochainement
(12) Disponible sur le site intranet de la DACG
(13) Toutes ces circulaires sont disponibles sur le site intranet de la DACG
(14) Circulaire disponible sur le site intranet de la DACG
(15) Lois du 21 mai 1836, loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard, loi n° 89-421 du 23 juin 1989 relative à l'information et à la protection des consommateurs
(16) lois du 21 mai 1836, loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard, loi n° 89-421 du 23 juin 1989 relative à l'information et à la protection des consommateurs
(17) L'article 313-2 du code pénal connaît en effet déjà ces deux causes d'aggravation et prévoit alors une peine de 7 ans d'emprisonnement et 375.000 euros d'amende
(18) Rapport du sénateur Zocchetto première lecture p. 275


© Ministère de la justice - mars 2005

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